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CONCEPTO 8320 DEL 2023
(agosto 9)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Memorando
l-GCCRN-23-008320
Bogotá D.C,
| PARA: | LUZ ADRIANA NAVA VILLAMIL Jefe Oficina Asesora de Planeación y Desarrollo Organizacional (E) |
| DE: | PAOLA RAMÍREZ PABÓN Jefe Oficina Asesora Jurídica interna |
| ASUNTO: | Concepto sobre la figura de apátrida, su naturaleza y funciones delas áreas involucradas |
Respetada Jefe (E):
De manera atenta y ante la consulta realizada a esta dependencia en relación con la interpretación normativa de la figura de apátrida, su naturaleza y funciones de las áreas involucradas, en este caso, la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales - GIT de Nacionalidad y el Viceministerio de Asuntos Multilaterales - GIT de Determinación de la Condición de Refugiado, la Oficina Asesora Jurídica Interna allega las siguientes consideraciones.
A. REFUGIO Y APATRIDIA
Lo primero que se debe señalar, es que las figuras de apátrida y refugio son diferentes. El concepto de refugiado está dirigido a los ciudadanos extranjeros que buscan protección o amparo fuera de su país de origen por motivos de conflicto o de persecución por razones de índole religiosa, raciales, por pertenencia a un grupo social, por nacionalidad u opinión política entre otros.
La apátrida es un hecho jurídico, que se define a partir de la inexistencia del vínculo de nacionalidad entre un Estado y una persona, en razón que se concibe que todo ser humano posee una nacionalidad al nacer, como atributo inherente a su personalidad al convertirse en parte o miembro de una sociedad.
Es así como los atributos de la personalidad implican el reconocimiento de una serie de cualidades que permiten distinguir a cada persona de sus semejantes, de manera que en lo que respecta a la nacionalidad, esta cualidad determina una relación entre una persona y un Estado, pues su existencia otorga a las personas un reconocimiento y relacionamiento ante un Estado y la sociedad, que se representa en una serie de derechos, prerrogativas y obligaciones.
De esta manera, se ha reconocido la importancia de la nacionalidad en el escenario del derecho internacional y se reconoce como un derecho en el artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica".
La persona refugiada no tiene un estatus reconocido aún por el Estado receptor, en contraposición, en el sistema de protección por apátrida una persona no es reconocida por ningún país como ciudadana, es decir, carece de una nacionalidad que la identifique, por esta circunstancia se otorga medidas de protección por un Estado receptor, si bien un proceso que inicie como apátrida puede decantar en un proceso de refugio, su naturaleza es distinta.
Por otra parte, la situación de apátrida ante la carencia o ausencia de este vínculo con un Estado, conlleva que las personas no se les reconozca y permita el goce de otros derechos como la identidad, el nombre, la libertad de locomoción, derechos civiles y políticos, entre otros.
En cuanto a las causas de la situación de apátrida, la Agencia de la Organización de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), reconoce una serie de situaciones como: a) existencia de leyes que restringen el derecho a la nacionalidad, b) conflictos o vacíos en las leyes, c) que se presente sucesión de Estados y d) por la pérdida y privación de la nacionalidad.
Se encuentra que, en procura de reconocer ciertas prerrogativas a favor de las personas en situación de apátrida, en el escenario del derecho internacional los Estados han asumido obligaciones a través de dos instrumentos jurídicos: la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 y la Convención para Reducir los Casos de Apátrida de 1961.
En el caso de Colombia, se aprobaron la Convenciones sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención para reducir los casos de apátrida, a través de Ley 1588 de 2012 “Por medio de la cual se aprueba la 'Convención sobre el Estatuto de tos Apátridas' adoptada en Nueva York el 28 de septiembre de 1954 y la 'Convención para reducir tos casos de Apátrida' adoptada en Nueva York el 30 de agosto de 1961”.
Es así que el Estado colombiano al ratificar estos instrumentos internacionales, asumió la obligación de desarrollar leyes, reglamentos y procedimientos con el fin de materializar el marco de protección en materia de apátrida, especialmente en aspectos como el derecho a la identidad, documentos de viaje y asistencia administrativa, reconocimiento de nacionalidad a los niños que nacen en su territorio si no adquieren otra nacionalidad, siendo estos instrumentos importantes para prevenir la apátrida debido a la pérdida de la nacionalidad, su renuncia o eventos como la sucesión de Estados.
B. MARCO JURÍDICO, DISEÑO INSTITUCIONAL ACTUAL ALREDEDOR DE LA FIGURA DE LA APATRIDIA
Para el Estado colombiano, la asunción de tareas en materia de apátrida surge como consecuencia no solo de compromisos internacionales, sino de la institucionalización de una política migratoria a través de Ley 2136 de 2021 “Por medio de la cual se establecen tas definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral migratoria del Estado colombiano - P/M, y se dictan otras disposiciones”, en la cual se dispone que el Ministerio de Relaciones Exteriores deba desarrollar la dirección del proceso en torno a la protección internacional de extranjeros, esto es, los proceso de refugio, asilo y apátrida.
En cuanto el fenómeno de apátrida se observa que existe un marco de protección que implica el desarrollo de un procedimiento de reconocimiento de tal condición, la expedición de documentos de viaje, el tratamiento de personas apátridas nacidas en el exterior y nacidas en Colombia, tal y como se observa, en los artículos 58, 65, 66 y 67 de la ley 2136 de 2021(1).
Teniendo en cuenta que la asunción y desarrollo de funciones administrativas se realiza en consonancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad, se observa que a través del Decreto 869 de 2016 "Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones “ y la Resolución No 9709 de 2017 "Por la cual se crean los Grupos internos de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores", se establecen las competencias funcionales en materia de apátrida en cabeza de ciertas áreas de la Entidad.
Dentro del contenido de las disposiciones en comento, se observa que el Decreto 869 de 2016 no establece de forma expresa funciones en materia de apátrida, no obstante, la Resolución No 9709 de 2017 dispone en cabeza de dos dependencias, funciones específicas en torno a la apátrida.
De un lado, la Resolución le asigna funciones relacionadas al Grupo Interno de Trabajo de Nacionalidad el cual está adscrito a la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales, así:
“ARTÍCULO 9. GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE NACIONALIDAD. Corresponde al Grupo Interno de Trabajo de Nacionalidad, adscrito a la Dirección de Asuntos Jurídicos internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ejercer las siguientes funciones:
2. Aportar a la Dirección iniciativas para mejorar la organización del trabajo, así como, elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con las solicitudes de naturalización de extranjeros, renuncia y recuperación de la nacionalidad colombiana y apátrida.
(...)"
De otro lado, le imparte roles al Grupo interno de Trabajo de Determinación de Condición de Refugiado, adscrito al Despacho del Viceministerio de Asuntos Multilaterales, tal y en el siguiente sentido:
"ARTÍCULO 30.1, GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE DETERMINACIÓN DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO. Corresponde al Grupo Interno de Trabajo de Determinación de la Condición de Refugiado, adscrito al Despacho del Viceministro de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, ejercer tas siguientes funciones:
(...)
12. Atender las jornadas de actualización convocadas por el ACNUR sobre los temas relacionados con refugio y apátrida.
13. Participar en los encuentros de orden regional e internacional que se realicen para tratar temas relacionados con refugio y apátrida."
De las disposiciones en cita, se puede evidenciar que el diseño institucional respecto a la apátrida establece en cabeza del GIT de Nacionalidad, la labor de aportar y establecer montos de juicio en los casos de apátrida que se presenten, mientras que las asignadas al GIT de Determinación de la Condición de Refugiado, están más relacionadas con capacitación y participación.
Por ello, de establecerse la necesidad de la asignación de los procesos inherentes de apátrida a otro GIT, o de la unificación de todo el proceso en uno solo, sería necesario modificar la Resolución No 9709 de 2017, luego de realizarse una valoración interna de las áreas competentes (planeación, talento humano, jurídica internacional, jurídica interna, entre otras), de elementos como la capacidad técnica, la economía administrativa, eficiencia y eficacia en la ejecución de un procedimiento.
C. MODELO COMPARATIVO RESPECTO AL PROCEDIMIENTO DE APATRIDIA
En un ejercicio de prácticas comparadas, y en procura de lograr un mayor panorama funcional respecto al procedimiento que realizan otros Estados frente a las solicitudes de apátrida, se presenta el siguiente análisis:
-- España
El reconocimiento de la condición de apátrida se da de conformidad al procedimiento adelantado por la Oficina de Asilo y Refugio el Ministro del Interior(2).
-- México
El procedimiento de apátrida se adelanta a través de instituto Nacional de Migración y la decisión respecto al reconocimiento de protección se realiza por parte de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados(3).
-- Brasil
El proceso de reconocimiento de la condición de apátrida se inicia a través de la solicitud del interesado que se presenta al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública o a la Policía Federal; el procedimiento de reconocimiento es establecido por el Ministro de Estado de Justicia y Seguridad Pública junto con el Comité Nacional para Refugiados(4).(5)
-- Costa Rica
EL “Reglamento para La Declaratoria de La Condición de Persona Apátrida” contemplado en el Decreto 39620-RE-G 95, que entró en vigencia el 13 de noviembre de 2016, establece que la determinación de la condición de persona apátrida corresponde al Ministro de Relaciones Exteriores(6).
Si bien se analiza que en estos países se incorpora en una sola dependencia u oficina el procedimiento de protección en materia de refugio y apátrida, es preciso aclarar que estas son formas de protección para extranjeros en situaciones distintas e implican la revisión de circunstancias jurídicas diversas.
No obstante, se observa que el denominador común es que un solo ente adelanta el proceso de apátrida y refugio, pese a la diversidad de Las circunstancias de cada caso.
D. RESPECTO AL TRÁMITE DE APATRIDIA
El artículo 3 de la Ley 489 de 1998, señala que la función administrativa se desarrollara conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la economía, eficacia, eficiencia.
En armonía con esta normal, el literal b del numeral 3 del artículo 2 de la Ley 909 de 2004 define el principio de flexibilización en la administración pública, como la gestión o proceso que debe adelantar la administración pública para adecuarse a las necesidades cambiantes de la sociedad.
En concordancia con lo anterior, es posible que por necesidades del servicio o basados en razones de modernización de La administración e, incluso, sustentado en la realización de estudios técnicos, se modifiquen procedimientos y/o servicios para mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas, encaminado todo ello a la efectividad en la atención de las necesidades sociales.
En concepto de esta Oficina, la modificación y adopción de procesos administrativos, como el caso objeto de consulta, referente a la adopción del procedimiento de reconocimiento de apátrida por parte de alguna de las dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores, no debe fundamentarse exclusivamente en el criterio jurídico, sino que debe hacerse un análisis integral y técnico, que tenga en cuenta, entre otros aspectos, (i) Las necesidades del servicio, (ii) Las recomendaciones internacionales sobre La materia, (iii) Las cargas de trabajo que corresponden a Los empleos, (iv) Los elementos objetivos de capacidad técnica de conformidad al estudio que se adelante por parte de La Dirección de Talento Humano, La Oficina Asesora de Planeación y Desarrollo Organizacional junto con Las áreas involucradas, (v) La racionalización y optimización de Los recursos con Los que cuenta La entidad, (vi) Las buenas prácticas internacionales, y (vii) el mecanismo jurídico para La realización de La modificación que sería, como se señaló en precedencia, La modificación del acto administrativo de creación y reglamentación de Los grupos internos de trabajo.
Sea preciso señalar que el análisis integral, debe ir encaminado a determinar La forma más efectiva de atender Las solicitudes de apátrida que se puedan presentar con miras a mejorar Los servicios de protección de ciudadanos extranjeros que se encuentren en esa situación jurídica.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Este concepto no compromete La responsabilidad de La Oficina Asesora Jurídica Interna, ni es de obligatorio cumplimiento o ejecución, esto en virtud de Lo dispuesto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y de Lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
PAOLA RAMÍREZ PABÓN
Jefe Oficina Asesora Jurídica Interna
1. ARTÍCULO 58. Tipos de documentos de viaje. Los documentos de viaje son; el pasaporte, la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería, la tarjeta de identidad, el registro civil de nacimiento, el documento de identidad de otro Estado, y el documento expedido para los refugiados, apátridas y otras personas previstas por la normatividad vigente en la materia, siempre que se utilice con este propósito de conformidad con Los convenios internacionales de los que Colombia es parte.
ARTÍCULO 65. Personas Apátridas nacidas en el exterior. Las personas nacidas en el exterior en situación de apátrida deberán presentar la solicitud para el reconocimiento de la condición de persona apátrida ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con la reglamentación establecida para el efecto por este Ministerio.
Durante el procedimiento se garantizará La identificación y permanencia temporal en el territorio nacional del solicitante. Una vez se Le reconozca la condición de persona apátrida, se le otorgará un documento de viaje, en el cual se estampará una visa de residente para su identificación y regularización.
La persona nacida en el exterior reconocida como apátrida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, podrá solicitar de manera gratuita la nacionalidad colombiana por adopción, una vez haya cumplido con el término de un (1) año de domicilio, contado a partir de la expedición de La visa de residente.
El solicitante gozará de Las facilidades para su naturalización que para el efecto disponga el Ministerio de Relaciones Exteriores en la reglamentación de la presente ley.
El Ministerio de Relaciones Exteriores deberá adelantar el trámite de nacionalidad colombiana por adopción, dentro del año siguiente a la presentación de la solicitud de naturalización de la persona reconocida como apátrida.
PARÁGRAFO. En aplicación del principio del interés superior, los niños, niñas y adolescentes nacidos en el exterior podrán solicitar el reconocimiento de la condición de persona apátrida ante el Ministerio de Relaciones Exteriores. Una vez este Ministerio reconozca tal condición, Les otorgará la nacionalidad colombiana por adopción mediante acto administrativo. Este acto se comunicará a la Registraduria Nacional del Estado Civil parta la expedición del respectivo documento de identificación colombiano a favor del niño, niña y adolescente. Durante el procedimiento se garantizará La identificación y permanencia temporal en el territorio nacional del niño, niña y adolescentes,
ARTÍCULO 66. Procedimiento para reconocimiento de la condición de persona apátrida. El Ministerio de Relaciones Exteriores será el competente para tramitar, estudiar y decidir las solicitudes de reconocimiento de la condición de persona apátrida, presentadas por las personas a las que se refiere el numeral 2 del artículo 7 de la presenté Ley.
EL Ministerio de Relaciones Exteriores establecerá un procedimiento para el reconocimiento de la condición de persona apátrida, de personas nacidas en el exterior y en Colombia, el cual tendrá un término de duración no mayor a dieciocho (18) meses, contados desde la presentación de la solicitud ante el Ministerio cuando la persona haya nacido en el exterior, o desde la remisión de la solicitud por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil al Ministerio, cuando la persona haya nacido en territorio colombiano. En el procedimiento se observarán todas las garantías del debido proceso.
ARTÍCULO 67. Personas apátridas nacidas en Colombia. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá remitir al Ministerio de Relaciones Exteriores la solicitud de reconocimiento de la condición de persona apátrida nacida en Colombia y tos documentos que soporten el caso concreto para determinar tal condición, de acuerdo con el procedimiento establecido en la reglamentación expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
El Ministerio de Relaciones Exteriores, expedirá acto administrativo mediante el cual determinará si el solicitante se encuentra en situación de apátrida.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, con base en el acto administrativo que reconoce la condición de persona apátrida expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, procederá a reconocer la nacionalidad colombiana por nacimiento dentro de tos tres meses siguientes a la comunicación del acto administrativo. El procedimiento y requisitos para este efecto serán reglamentados por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Durante este procedimiento se garantizará la identificación y permanencia temporal del solicitante en el territorio nacional.
2.https://www.interior.Rob.es/opencms/es/servicios-al--ciudadano/tramites-y-gestiones/oficina-de-asilo-y-refugío/estatuto-de-apatrida/#:~:text=Al%20respecto%2C%20es%20ap%C3%A1trida%20toda,de%20ACNUR%20en%20la%20materia.
3. https://ibero.mx/files/2019/3-pdh2018 apatridia.pdf
4. https://www.ucsf.edu.ar/wp-content/uploads/2019/12/TesinaCeciliaSusmann.pdf
5.https;//obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?Íd=repositorio/10221/25509/1/Regulacion_de_la_apatridia En_las_legislaciones_de Brasil y Ecuador.pdf
6.https://www.rree.go.cr/?sec=servicios&cat=apatrída#:~:text=Apatridia%20significa%20sin%20patría%20v,las%20personas%20ap%C3%A1trídas%20son%20invisibilizadas.
"Normograma del Ministerio de Relaciones Exteriores"
ISSN [2256-1633 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.869 - 4 de septiembre de 2024)
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