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Sentencia C-225/14
Referencia: expediente LAT-420
Revisión constitucional de la Ley 1666 de 2013, "por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001"
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, dos (2) de abril de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 18 de julio de 2013, en desarrollo de lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, envió fotocopia auténtica de la Ley 1666 del 16 de julio de 2013 "por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001", con el objeto de adelantar el trámite de revisión constitucional.
En auto del 30 de julio de 2013, el despacho del Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Adicionalmente, en dicha providencia, solicitó a los Secretarios de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos de la ley en revisión y la certificación del quórum y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones. En esta misma providencia, se solicitó al Secretario Jurídico del Ministerio de Relaciones Exteriores acreditar la competencia del funcionario que suscribió en nombre del Estado el referido Acuerdo.
Con posterioridad, mediante autos del 12 de septiembre y del 4 de octubre de 2013, se requirió a los Secretarios de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes y a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que enviaran a la Corte algunas certificaciones y Gacetas del Congreso faltantes, con el propósito de realizar el control integral que se ordena en el artículo 241.10 de la Constitución Política, en armonía con lo previsto en el artículo 44 del Decreto 2067 de 1991.
Una vez allegados los mencionados documentos, a través de auto del 23 de octubre de 2013, se ordenó la fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se dispuso la comunicación del presente proceso al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Departamento Nacional de Planeación (DNP), al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), al Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP), a la Cámara de Comercio Colombo Americana (AMCHAM), a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (CONFECÁMARAS), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Libre, Sergio Arboleda, Externado y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso con el propósito de impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control. De igual manera, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, en los términos previstos en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites consagrados en el citado Decreto, la Corte procede a decidir sobre la exequibilidad del referido Acuerdo y de la ley que lo aprueba.
II. TEXTO DE LA LEY APROBATORIA DEL ACUERDO SOMETIDO A REVISIÓN
A continuación se trascribe el texto sometido a control conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.853 del 16 de julio de 2013:
“LEY 1666 DE 2013
(Julio 16)
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Visto el texto de el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Acuerdo mencionado, certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese Ministerio).
PROYECTO DE LEY 250 DE 2013
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:
Visto el texto del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que a la letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del acuerdo mencionado, certificada por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, documento que reposa en los archivos de ese ministerio).
ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA
El Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América firmaron en Santa Fe de Bogotá el 21 de julio de 1993 un Acuerdo para el Intercambio de Información Tributaria, que nunca entro en vigencia; y actualmente, el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, convienen celebrar el Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria (en lo sucesivo denominado “el Acuerdo”) bajo las siguientes cláusulas:
ARTICULO 1
OBJETO Y AMBITO DE APLICACIÓN DEL ACUERDO
OBJETO
Los Estados contratantes se prestarán asistencia mutua para facilitar el intercambio de información que asegure la precisa determinación, liquidación y recaudación de los impuestos comprendidos en el Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro de sus respectivas jurisdicciones la evasión, el fraude y la elusión tributarias y establecer mejores fuentes de información en materia tributaria.
LIMITACIONES LEGALES
Para el cumplimiento del objeto del presente Acuerdo, los Estados contratantes se brindarán asistencia mutua. Dicha asistencia se prestará mediante el intercambio de información autorizado conforme al artículo 4º y las medidas pertinentes que acuerden las autoridades competentes de los Estados contratantes conforme al artículo 5º.
AMBITO DE APLICACIÓN
Para lograr los fines del presente Acuerdo, el intercambio de información se realizará independientemente de si la persona a quien se refiere la información, o en cuyo poder esté la misma, sea residente o nacional de los Estados contratantes.
ARTICULO 2
IMPUESTOS COMPRENDIDOS EN EL ACUERDO
IMPUESTOS COMPRENDIDOS
El presente Acuerdo se aplicará a los siguientes impuestos:
a) En el caso de Colombia, los siguientes impuestos del orden Nacional: impuesto sobre la renta y complementarios, de ventas, timbre y gravamen a los movimientos financieros.
b) En el caso de los Estados Unidos de América: todos los impuestos federales.
IMPUESTOS IDÉNTICOS, SIMILARES, SUSTITUTIVOS O EN ADICIÓN A LOS VIGENTES
El presente Acuerdo se aplicará igualmente a todo impuesto idéntico o similar establecido con posterioridad a la fecha de la firma del Acuerdo, o a impuestos sustitutivos o en adición a los impuestos vigentes. Las autoridades competentes de los Estados contratantes se notificarán de todo cambio que ocurra en su legislación así como los fallos jurisprudenciales, que afecten las obligaciones de los Estados contratantes en los términos de este Acuerdo.
ACCIONES PRESCRITAS
El Acuerdo no se aplicará en la medida en que una acción o diligencia relacionada con los impuestos comprendidos en este Acuerdo haya prescrito según las leyes del Estado requirente.
IMPUESTOS ESTATALES, MUNICIPALES, ETC.
El Acuerdo no se aplicará a los impuestos establecidos por los Estados, Provincias Departamentos, Regiones, Municipios y otras subdivisiones políticas o posesiones que se encuentren bajo la jurisdicción de los Estados contratantes.
ARTICULO 3
DEFINICIONES
DEFINICIONES
A los efectos del presente Acuerdo, se entenderá:
Por “autoridad competente”:
i) En el caso de Colombia, el Director de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado.
ii) En el caso de los Estados Unidos de América, el Secretario del Tesoro o delegado.
b) Por “nacional”, toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente colectivo, cuya existencia se derive de las leyes vigentes en los Estados contratantes.
c) Por “persona”, se incluye toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente colectivo, de acuerdo con la legislación de los Estados contratantes.
d) Por “impuesto”, todo tributo al que se aplique el Acuerdo.
e) Por “información”, todo dato o declaración, cualquiera sea la forma que revista que sea relevante o esencial para la administración y aplicación de los impuestos comprendidos en el presente Acuerdo, incluyendo:
El testimonio de personas naturales,
ii) Los documentos, archivos o bienes tangibles que estén en posesión de una persona o de un Estado contratante, y
iii) Dictámenes periciales, conceptos técnicos, valoraciones y certificaciones.
f) Por el “Estado requirente” se entenderá el Estado contratante que solicita o recibe la información; y por el “Estado requerido” se entenderá el Estado contratante que facilita o al que se le solicita la Información.
g) A efectos de determinar la zona geográfica de la República de Colombia, dentro de la cual puede ejercer su jurisdicción para obtener o exigir la entrega de la información, por “Colombia” se entenderá el territorio colombiano.
h) A efectos de determinar la zona geográfica de los Estados Unidos de América dentro de la cual puede ejercer su jurisdicción para obtener o exigir la entrega de la información, por “Estados Unidos de América” se entenderá los Estados Unidos de América, incluidos Puerto Rico, Islas Vírgenes, Guam o cualquier otra posesión o territorio de los Estados Unidos.
TÉRMINOS NO DEFINIDOS
Cualquier término no definido en el presente Acuerdo, tendrá el significado que le atribuya la legislación de los Estados contratantes relativa a los impuestos objeto del mismo, a menos que el contexto exija otra interpretación, o que las autoridades competentes acuerden darle un significado común con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5º.
ARTICULO 4
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN
- OBJETIVO DEL INTERCAMBIO
- INFORMACIÓN GENERAL Y AUTOMÁTICA
- INFORMACIÓN ESPONTÁNEA
- INFORMACIÓN ESPECÍFICA
- ACCIONES DEL ESTADO REQUERIDO PARA LA ATENCIÓN DE UNA SOLICITUD ESPECÍFICA
Las autoridades competentes de los Estados contratantes intercambiarán información para administrar y hacer cumplir sus leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el presente Acuerdo, incluida la información para la determinación, liquidación y recaudación de dichos impuestos, para el cobro y la ejecución de créditos tributarios, para la investigación o persecución de presuntos delitos tributarios e infracciones a las leyes y reglamentos tributarios.
Las autoridades competentes de los Estados contratantes, transmitirán automáticamente la información que consideren relevante para cumplir con los objetivos de este Acuerdo. Las autoridades competentes acordarán el tipo de Información, la forma, el idioma y los procedimientos que se aplicarán para llevar a cabo el intercambio de dicha información.
Las autoridades competentes de los Estados contratantes se transmitirán mutuamente información de manera espontánea, siempre que en el curso de sus propias actividades haya llegado al conocimiento de uno de ellos, información que pueda ser relevante y de considerable influencia para el logro de los fines mencionados en el numeral 1 de este artículo. Las autoridades competentes determinarán la información que se intercambiará, estableciendo la forma e idioma en que será transmitida.
La autoridad competente del Estado requerido, facilitará información previa solicitud específica de la autoridad competente del Estado requirente, para los fines mencionados en el numeral 1 de este artículo. Cuando la información que pueda obtenerse en los archivos fiscales del Estado requerido no sea suficiente para dar cumplimiento a la solicitud, dicho Estado tomará todas las medidas necesarias, incluidas las de carácter coercitivo, para facilitar al Estado requirente la información solicitada.
a) Facultades del Estado requerido.
El Estado requerido estará facultado para:
i) Examinar libros, documentos, registros u otros bienes tangibles que puedan ser pertinentes o esenciales para la investigación.
ii) Interrogar a toda persona que tenga conocimiento o que esté en posesión, custodia o control de información que pueda ser pertinente o esencial para la investigación; y
iii) Obligar a toda persona que tenga conocimiento, o que esté en posesión, custodia o control de información que pueda ser pertinente o esencial para la investigación, a comparecer en fecha, y lugar determinados, prestar declaración bajo juramento y presentar libros, documentos, registros u otros bienes tangibles.
Privilegios
En ejecución de una solicitud, los privilegios concedidos por las leyes o prácticas del Estado requirente no se aplicaran en el Estado requerido. La demanda de privilegios al amparo de las leyes o prácticas del Estado requirente, se determinará exclusivamente por los tribunales de este Estado, y la demanda de privilegios al amparo de las leyes o prácticas del Estado requerido, se determinarán exclusivamente por los tribunales de este Estado.
Procedimientos de oposición
Los Estados contratantes podrán establecer procedimientos de oposición o reclamación administrativa o judicial, con el fin de prevenir el abuso del intercambio de información autorizado por este Acuerdo.
Cuando un Estado contratante solicita información con arreglo a lo dispuesto en el numeral anterior, el Estado requerido la obtendrá y facilitará en la misma forma en que lo haría si el impuesto del Estado requirente fuera el impuesto del Estado requerido y hubiera sido establecido por este último. Sin embargo, de solicitarlo específicamente la autoridad competente del Estado requirente, el Estado requerido:
a) Indicará la fecha y lugar para recibir la declaración o para la presentación de libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
b) Tomará juramento a la persona que preste declaración o presente los libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
c) Obtendrá para su examen, sin alterarlos, los originales de libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
d) Obtendrá o presentará copias auténticas de documentos originales (incluidos libros, documentos, declaraciones y registros);
e) Certificará, u obtendrá de los organismos correspondientes certificación sobre la autenticidad de los libros, documentos, registros y otros bienes tangibles presentados, según fuera el caso.
f) Interrogará a la persona que presente libros, documentos, registros y otros bienes tangibles acerca del propósito para el cual el material presentado se conserva o se conservó y la manera en que dicha conservación se lleva o se llevó a cabo;
g) Permitirá a la autoridad competente del Estado requirente, que presente preguntas por escrito para ser respondidas por la persona que preste declaración o presente los libros, documentos, registros y otros bienes tangibles;
h) Realizará toda otra acción que no contravenga a las leyes ni esté en desacuerdo con las prácticas administrativas del Estado requerido; y
i) Certificará que se siguieron los procedimientos solicitados por la autoridad competente del Estado requirente, o que los procedimientos solicitados no pudieron seguirse, con una explicación de los motivos para ello.
j) Permitirán, en la ejecución de la solicitud por una declaración, la presencia del contribuyente o el acusado que se encuentre bajo investigación, su abogado y representantes de la autoridad impositiva del Estado requirente; y
k) Ofrecerá a los individuos a quienes se permite estar presentes, la oportunidad de interrogar por intermedio de la autoridad comisionada, a la persona que esté dando testimonio o exhibiendo sus libros, documentos, archivos y cualquier prueba de propiedad tangible.
6. ALCANCE DE LA TRANSMISIÓN DE INFORMACIÓN
El intercambio de información a que se refiere este Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a:
a) Facilitar información cuya divulgación sería contraria al orden público;
b) Adoptar medidas administrativas que vayan en contra de sus respectivas leyes o reglamentos;
c) Facilitar determinadas informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus respectivas leyes o reglamentos;
d) Facilitar información que revele secretos empresariales, industriales, comerciales, profesionales, de negocios o procedimientos comerciales;
e) Facilitar información solicitada por el Estado requirente para administrar o aplicar una disposición de ley tributaria del Estado requirente, o un requisito relativo a dicha disposición, que discrimine contra un nacional del Estado requerido. Se considerará que una disposición de la ley tributaria o un requisito relativo a ella, discrimina contra un nacional del Estado requerido, cuando es más gravosa con respecto a un nacional del Estado requerido que contra un nacional del Estado requirente en igualdad de circunstancias. A los efectos de la frase anterior, no hay discriminación cuando el Estado requirente aplica el criterio de renta mundial y Estado requerido no aplica ese criterio. Lo dispuesto en este inciso no se interpretará en el sentido de que impide el intercambio de información en relación con: lo referente al impuesto de renta sobre dividendos y participaciones de no residentes y al impuesto complementario de remesas al exterior, por parte Colombia; y al impuesto sobre las utilidades de sucursales, los excedentes por intereses de una sucursal o sobre ingresos que perciban las aseguradoras extranjeras por concepto de primas, por parte de los Estados Unidos de América.
f) No obstante las disposiciones de los literales (a) hasta (e) de este párrafo, el Estado requerido tendrá la facultad para obtener y facilitar por medio de su autoridad competente, información en posesión de instituciones financieras, apoderados o personas que actúan en calidad de agentes (pero no incluyendo información que revelaría comunicaciones entre un cliente y su abogado, licenciado u otro representante legal, en casos de consulta legal por un cliente), o información con respeto a derechos de propiedad de intereses en una persona.
7. NORMAS PARA EFECTUAR UNA SOLICITUD
Salvo lo dispuesto en el numeral 6 de este artículo, las disposiciones de los numerales anteriores se interpretarán en el sentido de que imponen a un Estado contratante la obligación de utilizar todos los medios legales y desplegar sus mejores esfuerzos para ejecutar una solicitud. Además, la autoridad competente del Estado requerido permitirá a representantes del Estado requirente ingresar en el Estado requerido para entrevistar a individuos y examinar libros y registros con el consentimiento de los individuos con quienes se van a poner en contacto.
8. USO DE LA INFORMACIÓN RECIBIDA
Toda información recibida por un Estado contratante se considerará reservada, de igual modo que la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de aquel Estado, y solamente se revelará a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos órganos judiciales y administrativos, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo, en el cobro de créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación de las leyes tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la resolución de los recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así como en la supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades deberán usar la información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla en procesos judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones judiciales del Estado requirente, en relación con esas materias.
ARTICULO 5
PROCEDIMIENTO DE ACUERDO MUTUO
1. PROGRAMAS PARA LA EJECUCIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades competentes de los Estados contratantes, pondrán en práctica programas destinados a lograr el objeto del presente Acuerdo. Dichos programas podrán incluir, además de los intercambios de información a que se refiere el artículo 4º, otras medidas para mejorar el cumplimiento de las disposiciones en materia tributaria, tales como la asistencia técnica, la capacitación, el intercambio de conocimientos técnicos, el desarrollo de nuevas técnicas de auditoría, la ejecución de auditorías e investigaciones simultáneas y/o conjuntas de infracciones y delito tributarios, la identificación de nuevas áreas de evasión y elusión de impuestos estudios conjuntos en torno a áreas de evasión y elusión tributarias.
2. INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DEL ACUERDO
Las autoridades competentes de los Estados contratantes trataran de resolver de mutuo acuerdo toda dificultad o duda suscitada en la interpretación o aplicación del presente Acuerdo. En particular, las autoridades competentes podrán convenir en dar un significado común a un término.
3. COMUNICACIÓN DIRECTA DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES
Las autoridades competentes de los Estados contratantes podrán comunicarse entre sí directamente para el cumplimiento de lo estipulado en el presente Acuerdo.
ARTICULO 6
COSTOS
1. COSTOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS
Salvo acuerdo en lo contrario de las autoridades competentes de los Estados contratantes, los costos ordinarios ocasionados por la ejecución de este Acuerdo serán sufragados por el Estado requerido y los costos extraordinarios serán sufragados por el Estado requirente.
2. DETERMINACIÓN DE LOS COSTOS EXTRAORDINARIOS
Las autoridades competentes de los Estados contratantes determinarán de mutuo acuerdo cuando un costo es extraordinario.
ARTICULO 7
ENTRADA EN VIGENCIA
El presente Acuerdo entrará en vigencia al efectuarse el canje de notas por tos representantes de tos Estados contratantes debidamente autorizados para el efecto, por las que confirmen su acuerdo mutuo de que ambas partes han cumplido los requisitos constitucionales y legales necesarios para dar cumplimiento al presente Acuerdo.
ARTICULO 8
TERMINACIÓN
El presente Acuerdo permanecerá en vigencia hasta ser terminado por uno de los estados contratantes. Cualquiera de los Estados contratantes podrá dar por terminado el acuerdo en cualquier momento posterior a su entrada en vigencia previa notificación al otro Estado contratante por vía diplomática, con un mínimo de tres (3) meses de antelación, de su intención de darlo por terminado.
Suscrito en Bogotá, D.C, en duplicado, en los idiomas español e inglés, siendo ambos textos igualmente idénticos, a los 30 días del mes de marzo de 2001.
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LA SUSCRITA COORDINADORA DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,
CERTIFICA:
Que, la reproducción del texto que antecede es copia fiel y completa del texto original del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá el 30 de marzo de 2001, el cual reposa en el archivo del grupo interno de trabajo de tratados de la dirección de asuntos jurídicos internacionales.
Dada en Bogotá, D.C., a 17 de abril de 2013.
La Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados, Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales,
Alejandra Valencia Gärtner.
Exposición de motivos
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del Gobierno Nacional y de acuerdo con los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2 y 224 de la Constitución Política, presentamos a consideración del honorable Congreso de la República el Proyecto de Ley por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
Antecedentes
La lucha contra la elusión y la evasión fiscal ha sido una meta constante de Colombia en los últimos años. Es así como las reformas tributarias recientes han insertado modificaciones al sistema tributario colombiano buscando cerrar brechas y dotar a la administración tributaria con instrumentos que permitan reducir la evasión y la elusión fiscal. Así mismo, la reducción de la evasión y la elusión fiscal fue plasmada como una de las metas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, en el cual se estableció que la eficiencia en la gestión de los recursos públicos a través de la disminución de la evasión y la elusión fiscal es una de las estrategias principales de la gestión pública efectiva, siendo principio orientador para promover el ejercicio de uno de los ejes transversales (el de “Buen Gobierno”) que fueron plasmados a lo largo de todo el documento que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo.
El aumento creciente de relaciones económicas trasfronterizas y el movimiento internacional de capitales genera un reto importante para las administraciones tributarias en la lucha contra la evasión y la elusión fiscal. La realidad muestra cómo, día a día, se adoptan maniobras cada vez más elaboradas de evasión y elusión fiscal, que aprovechan la asimetría y carencia de información entre las diferentes administraciones tributarias. Esta circunstancia hace imperiosa la necesidad de dotar permanentemente a la administración tributaria de instrumentos jurídicos idóneos que le permitan un efectivo control de los impuestos y responder con mayor eficiencia al reto de tecnificación y modernización que demanda el país actual.
El legislador colombiano consciente de estas necesidades, en el pasado consagró disposiciones que regulan el intercambio de información en el ámbito internacional. Así, de acuerdo con lo establecido en la normativa pertinente y con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que pueda llevarse a cabo el efectivo intercambio de información tributaria entre países es necesaria la suscripción de acuerdos internacionales.
Es así como, con el desarrollo de lo arriba mencionado, el treinta (30) de marzo de dos mil uno (2001), se suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria” (en adelante, el “AIIT”). Este mecanismo, que permite y regula el Intercambio de Información Tributaria, es de suma importancia dados los vínculos cada vez más estrechos que tiene Colombia con los Estados Unidos de América, con quien Colombia mantiene un intenso comercio de bienes y servicios y un alto flujo y stock de inversiones.
Por ello, son importantes los mecanismos que brinda el AIIT para poder intercambiar información tributaria de los contribuyentes colombianos y estadounidenses; información que permitirá una mayor precisión en la determinación y el recaudo de los impuestos obligando además a las administraciones tributarias de ambos países a manejar la información obtenida con los más altos estándares de confidencialidad.
Por último, cabe mencionar que la suscripción del AIIT es de gran relevancia, ya que brinda el marco necesario para que el Gobierno colombiano pueda suscribir acuerdos simplificados o de ejecución con el Gobierno de los Estados Unidos de América con el fin de que las autoridades tributarias de ambos países puedan realizar intercambio automático de información bancaria y financiera.
Contenido del AIIT
El AIIT suscrito el 30 de marzo de 2001 consta de ocho artículos. El artículo 1º fija el objeto y ámbito de aplicación del acuerdo, disponiendo que los Estados intercambiarán información tributaria que permita la determinación, liquidación y recaudo de los impuestos, en aras de prevenir la evasión, el fraude y la evasión fiscal.
El artículo 2º establece los impuestos comprendidos en el AIIT, que para el caso de Colombia son: el impuesto sobre la renta y complementarios, el impuesto sobre las ventas (IVA), el impuesto de timbre y el gravamen a los movimientos financieros (GMF); y en el caso de Estados Unidos de América, todos los impuestos federales. Así mismo, dicho artículo establece que el AIIT se aplicará a todo impuesto establecido con posterioridad a la suscripción del mismo que sea de naturaleza idéntica o similar a la de los impuestos inicialmente comprendidos por el AIIT.
El artículo 3º establece las definiciones de los siguientes términos: “autoridad competente”, “nacional”, “persona”, “impuesto”, “información”, “Estado requirente”, “Estado requerido”, “Colombia” y “Estados Unidos de América”.
El artículo 4º describe las obligaciones de intercambio de información entre los Estados contratantes. En este artículo se establece que la información podrá ser transmitida de forma (i) automática, (ii) espontánea, cuando en curso de las propias actividades de un Estado contratante tenga conocimiento de información que pueda ser relevante para el otro Estado contratante, y (iii) a petición de parte, que se refiera a la información específica que se intercambiará, previa solicitud por parte de las autoridades competentes. Así mismo, este artículo, en su numeral 6 establece los casos en los cuales los Estados no están obligados a intercambiar información. Por último, el numeral 8 de este artículo establece que toda información recibida por un Estado contratante se considerará reservada, de la misma forma que la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse solamente a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos judiciales y administrativos de este último Estado, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del AIIT.
El artículo 5º establece el procedimiento de acuerdo mutuo para la interpretación y aplicación del AIIT, así como la posibilidad de comunicación entre los Estados contratantes para dar cumplimiento de lo estipulado en el AIIT. Por su parte, este artículo también establece la posibilidad de desarrollar e implementar programas destinados a lograr el objeto del AIIT, entre los que se encuentran programas de asistencia técnica, capacitación, intercambio de conocimientos técnicos, entre otros.
El artículo 6º define la asunción de los costos que genere la aplicación del AIIT. Allí, se establece que los costos ordinarios serán asumidos por parte del Estado requerido y los costos extraordinarios por parte del Estado requirente.
El artículo 7º establece la vigencia del AIIT, la cual se dará al efectuarse el canje de notas por los representantes de los Estados contratantes debidamente autorizados para el efecto, en las cuales se confirme que ambas partes han cumplido los requisitos constitucionales y legales necesarios para ratificar el AIIT.
El artículo 8º se refiere a la terminación del AIIT, el cual permanecerá en vigencia hasta ser terminado por uno de los Estados contratantes, previa notificación al otro Estado contratante por vía diplomática, con un mínimo de tres (3) meses de antelación.
Por las razones anteriormente expuestas, el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, solicita al honorable Congreso de la República, aprobar el proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
De los honorables congresistas,
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Ángela Holguín Cuéllar
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría
Rama Ejecutiva del Poder Público
Presidencia de la República
Bogotá D.C., 25 de abril de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO: Apruébase el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA PARA EL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN TRIBUTARIA”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO TERCERO: La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D.C., a
Presentado al honorable Congreso de la República por la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Ángela Holguín Cuéllar
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas Santamaría
LEY 424 DE 1998
(Enero 13)
“Por la cual se ordena el seguimiento a los convenios internacionales suscritos por Colombia”.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ART. 1º–El Gobierno Nacional a través de la Cancillería presentará anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de los primeros treinta días calendario posteriores al período legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe pormenorizado acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los Convenios Internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
ART. 2º–Cada dependencia del Gobierno Nacional encargada de ejecutar los Tratados Internacionales de su competencia y requerir la reciprocidad en los mismos, trasladará la información pertinente al Ministerio de Relaciones Exteriores y este, a las Comisiones Segundas.
ART. 3º–El texto completo de la presente ley se incorporará como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso.
ART. 4º–La presente ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Amylkar Acosta Medina
El Secretario General del honorable Senado de la República,
Pedro Pumarejo Vega
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Carlos Ardila Ballesteros
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Diego Vivas Tafur
República de Colombia - Gobierno Nacional
Publíquese y ejecútese.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 13 de enero de 1998.
Ernesto Samper Pizano
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Emma Mejía Vélez
Rama Ejecutiva del Poder Público
Presidencia de la República
Bogotá D.C., 25 de abril de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) Juan Manuel Santos Calderón
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar
DECRETA:
ART. 1º–Apruébase el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria”, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.
ART. 2º–De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ART. 3º–La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.
Comuníquese y cúmplase.
EJECÚTESE, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D.C., a 16 de julio de 2013.”
III. INTERVENCIONES
3.1. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
3.1.1. El apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión. En lo referente al trámite legislativo, el interviniente considera que se cumplieron a cabalidad con todas las exigencias previstas en la Constitución, entre ellas, la acreditación de los plenos poderes de quien suscribió el Acuerdo y la autorización ejecutiva para su presentación al Congreso de la República, en los términos previstos en el numeral 2° del artículo 189 del Texto Superior.
3.1.2. En cuanto al contenido de fondo, el apoderado del Ministerio sostiene que el Acuerdo corresponde a una herramienta para luchar contra la elusión y la evasión fiscal, por lo que se trata de un marco normativo que consulta el interés superior de la República y que responde a los postulados de la política exterior, en un ámbito de cooperación internacional en aspectos tributarios.
3.2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El miembro designado por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal para rendir el respectivo informe, solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión. En primer lugar, el interviniente afirma que se cumplieron los debates correspondientes, en observancia de lo dispuesto por el artículo 157 de la Constitución. En segundo lugar, sostiene que el citado instrumento no vulnera ninguna norma de carácter superior, pues se trata de un convenio dirigido a realizar el deber de los nacionales de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (CP art. 95), al tiempo que preserva la soberanía en el manejo de las relaciones internacionales.
3.3. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El Director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a revisión. En lo referente al contenido del citado instrumento internacional, el interviniente afirma que el intercambio de información es una herramienta ideal para el control de las prácticas de elusión y de evasión fiscal. Por esta razón, la mayoría de los países (entre ellos, el grupo de los 20, los miembros de la OCDE, la unión europea, etc.) adoptan estrategias contra la fuga de capitales y la utilización de paraísos fiscales, con el propósito de evitar que el flujo transfronterizo de recursos se quede sin cumplir con obligaciones impositivas.
En este contexto, en la medida en que el intercambio de información debe adelantarse con estricto cumplimiento de la normatividad interna, con la obligación de preservar la correspondiente reserva y al tenor de las disposiciones sobre obtención, manipulación y presentación de la información ante autoridades judiciales y administrativas, como lo establece el numeral 8 del artículo 4 del Acuerdo, no se observa que el citado instrumento adolezca de vicio alguno de constitucionalidad.
3.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió a la Corte la declaratoria de exequibilidad de los instrumentos sometidos a control, con fundamento en las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente considera que es de suma importancia la ratificación del Acuerdo, ya que permite el intercambio de información tributaria con el principal socio comercial del país, respecto de los impuestos sobre la renta y complementarios, ventas, timbre, GMF y CREE en el caso de Colombia, y todos los impuestos federales en el caso de los Estados Unidos. Dicho intercambio fortalecerá la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, al permitir la recolección de información –relevante y esencial– para determinar, liquidar y recaudar los tributos mencionados. De esta manera, de acuerdo con lo establecido en el literal e) del punto 1 del artículo 3 del instrumento sometido a revisión, se protege al contribuyente "en la medida en que no se intercambiará información sin relevancia o con pocas probabilidades de resultar significativa en la determinación de su situación tributaria". Por lo demás, la información se someterá a estrictos niveles de confidencialidad y exclusividad en su uso, como medio de garantía de los derechos de los ciudadanos.
(ii) En segundo lugar, se explica que el Acuerdo facilita el cumplimiento de la normatividad norteamericana del FACTA (Foreign account tax compliance act), por medio de la cual se busca prevenir la evasión fiscal en los EEUU, a través de la identificación de los activos que los contribuyentes estado-unidenses tienen el exterior, respecto de sus ingresos de fuente mundial, los cuales deben ser reportados a las autoridades competentes para determinar el valor del impuesto sobre la renta en dicho país.
Si bien el FACTA no produce efectos en el ordenamiento colombiano, en virtud del principio de territorialidad, su exigibilidad por parte de las autoridades norteamericanas, "termina por vincular a todas las instituciones financieras y no financieras que tengan la potencialidad de servir como instrumento para la evasión fiscal de los contribuyentes estadounidenses por fuera de las fronteras nacionales". En efecto, a partir del 1° de enero de 2014, las instituciones previamente mencionadas que no cumplan con ciertos requisitos de diligencia y de suministro de información, en relación con los activos de propiedad de sus contribuyentes, estará sometidas a una retención (withholding tax) del 30% sobre todos sus ingresos de fuente territorial estadounidense.
Con el propósito de evitar la imposición de la citada retención, el FACTA consagra dos alternativas: (i) la suscripción de un acuerdo particular entre las instituciones financieras y las autoridades tributarias estadounidenses, por virtud del cual las primeras se comprometen a enviar directamente la información relevante sobre los contribuyentes norteamericanos, o (ii) el envío de dicha información a las autoridades competentes de cada uno de los países, para que sean éstos quienes la remitan a las autoridades de los EEUU.
Para el interviniente, el Acuerdo sometido a revisión permite cumplir con los propósitos del FACTA, sin someter a las instituciones financieras colombianas a los elevados costos de transacción que implicaría celebrar convenios particulares, al mismo tiempo que evita que se vean sometidas a la retención del 30% de sus ingresos, en los términos previamente señalados.
(iii) En tercer lugar, el apoderado del Ministerio considera que la ratificación del Acuerdo le trae otro gran beneficio a Colombia, como lo es el previsto en el numeral 1° del artículo 5°, conforme al cual el citado convenio no sólo se queda en el intercambio de datos entre las autoridades habilitadas, sino que también envuelve la asistencia técnica para proteger y resguardar la información tributaria, en el contexto de un sistema complejo con altos estándares de seguridad y confidencialidad.
(iv) Con sujeción a lo expuesto, el interviniente concluye que: "el Acuerdo bajo estudio satisface enteramente los principios constitucionales que regulan las relaciones internacionales, y sus cláusulas pretenden asegurar el intercambio de información para fines tributarios entre las administraciones de ambos países, facilitando la lucha en contra de la evasión y elusión fiscal, y el desarrollo de los principios constitucionales de equidad, proporcionalidad y progresividad del sistema tributario colombiano".
3.5. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
El apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– pide a la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos objeto de revisión. Inicialmente, el interviniente resalta que este tipo de acuerdos se enmarcan dentro del contexto de una economía globalizada, en la que es necesario adoptar medidas que permitan combatir la elusión y la evasión fiscal, en especial, a partir del aumento progresivo del movimiento internacional de capitales y de la adopción de nuevas prácticas tendientes a defraudar los fiscos locales.
Dentro de este contexto, el intercambio de información tributaria ha adquirido una especial relevancia, a partir de la creación del "Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria", el cual se encarga de supervisar las distintas técnicas que adoptan los países para asegurar una transferencia idónea de dicha información.
A la fecha, más de 120 jurisdicciones son miembros del citado Foro Global, cuyo eje temático en los últimos años ha sido la adoptar de forma prioritaria el intercambio automático de información. En este sentido se han pronunciado, entre otros, los países miembros del G20, el Consejo de la Unión Europea, los miembros de la Alianza del Pacifico y los países que integran el G8.
A partir de lo anterior, el representante de la citada Unidad Administrativa Especial considera que el Acuerdo objeto de revisión responde a un desarrollo del artículo 227 de la Constitución Política, el cual permite la integración económica y social de Colombia con otras naciones, mediante la celebración de tratados internacionales, cuyo objetivo –en este caso– es prevenir de forma recíproca la evasión fiscal frente a los tributos descritos en el artículo 2° del instrumento objeto de examen de constitucionalidad.
Con sujeción a lo expuesto, el apoderado de la DIAN concluye que las normas que sustentan el Acuerdo responden al estado del arte en la materia, exigen la reserva de la información objeto de intercambio como garantía del derecho al hábeas data, tienen un objeto restringido vinculado con las investigaciones que se adelantan en materia tributaria y de ninguna manera menoscaban la potestad impositiva del Estado, ya que, por el contrario, apuntar a brindar herramientas para asegurar el efectivo ejercicio del control tributario.
3.6. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos sometidos a revisión, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, el interviniente destaca que la tributación es la forma más eficiente de cumplir con el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, en los términos previstos en el artículo 95.9 del Texto Superior. Para que ello ocurra es indispensable que el sistema tributario brinde herramientas que permitan realizar un adecuado reparto de la carga tributaria, esto es, que el impuesto que se imponga responda a la realidad económica de los contribuyentes y de las operaciones que por éstos se realizan. Con este propósito, el Acuerdo goza de pleno respaldo constitucional, ya que el intercambio de información se convierte en un instrumento idóneo y efectivo para lograr la estructuración de un sistema más justo y equitativo, en el que el poder tributario se expresa frente a la totalidad del patrimonio de sus residentes fiscales o frente a las operaciones desarrolladas en el territorio colombiano, más allá de que las mismas sean pagadas en el exterior.
(ii) En segundo lugar, se considera que la posibilidad del Estado colombiano de acceder a información que se encuentra por fuera del territorio nacional, se erige en una herramienta fundamental para el ejercicio de las facultades de fiscalización y auditoria que ejerce el Gobierno Nacional, en aras de asegurar el cumplimiento del aludido deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. Cuando dicha información relevante se encuentra por fuera de las restricciones limítrofes, es razonable que se suscriba un acuerdo internacional que permita la colaboración en el ejercicio de las citadas funciones, sin que por ello se esté excediendo las atribuciones de auditoria fiscal.
(iii) En tercer lugar, en palabras del interviniente, si bien el Acuerdo beneficia al Estado colombiano con la posibilidad de acceder a información que permite un mejor recaudo de impuestos, este mismo beneficio se otorga a la Parte contratante, con lo que se asegura la satisfacción del principio de reciprocidad, como elemento rector del derecho internacional.
(iv) En cuarto lugar, el numeral 8 del artículo 4 centra el objeto y uso de la información recibida por cualquiera de los Estados contratantes. En virtud del precepto reseñado, toda la información recibida será considerada como reservada y para su obtención debe cumplirse con las leyes nacionales del Estado requerido. Esta disposición general no sólo garantiza el derecho a la privacidad documental, sino también el principio de legalidad en las actuaciones dirigidas a cumplir con los propósitos del Acuerdo[1]. Por otra parte, el numeral 6 del artículo 4, excluye el suministro de información cuya divulgación sea contraria al orden público, o que su obtención desconozca las leyes o reglamentos o que revele secretos industriales, comerciales, profesionales, etc. Esto significa que, en la práctica, el Estado colombiano podría negarse a entregar información, supeditando su decisión al orden legal vigente.
(v) En quinto lugar, se pone de presente que el Acuerdo no implica la adopción de ninguna medida que lesione la potestad tributaria del legislador, en especial en lo que se refiere a la definición de los elementos sustanciales del tributo (sujetos, hecho, tarifa y bases gravables), pues su rigor normativo se restringe a aspectos meramente procedimentales, esto es, a la obtención de la información que permita, con exactitud y al amparo de los conceptos de justicia y equidad, determinar el valor real del impuesto a cobrar. Por ello, este instrumento se ajusta a la Constitución, más aún si se tiene en cuenta que el intercambio de información debe someterse a la normativa interna del Estado requerido.
(vi) Finalmente, el concepto del Instituto Colombiano de Derecho Tributario pide que se aclare que el intercambio de información tributaria sobre el gravamen a los movimientos financieros (GMF), como impuesto de carácter puramente transaccional, está circunscrito al ámbito de las operaciones realizadas en el territorio nacional (artículo 871 del E.T), frente a los cuales la entidad financiera actúa como agente retenedor (artículos 876 y 877 del E.T). Con este propósito, el interviniente afirma que no encuentra aplicación práctica a la inclusión del GMF dentro del listado de tributos frente a los cuales es aplicable el Acuerdo, pues al ser un impuesto que nace de una transacción que realiza en Colombia, no tiene cabida la solicitud de información al exterior. Por ello, solicita que se declare que dicho señalamiento es constitucional, siempre que se entienda que el Acuerdo no extiende la potestad tributaria del Estado en relación con el GMF de operaciones realizadas fuera del territorio[2].
3.7. Intervención de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, Asofondos
El Representante Legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía (ASOFONDOS) solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad del Acuerdo sometido a revisión, así como de su ley aprobatoria.
Para el interviniente el Acuerdo recoge los tres principios básicos que rigen el manejo de las relaciones internacionales, esto es, la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional. En efecto, en su criterio, el citado instrumento parte de la base de la asistencia mutua, sin crear condiciones desfavorables o inequitativas para ninguna de las Partes Contratantes, al tiempo que consagra herramientas para mejorar el recaudo de las obligaciones tributarias, con el fin de fortalecer los recursos que permiten la inversión social, el apalancamiento del crecimiento y la reducción de la pobreza, el desempleo y la informalidad.
De igual manera, sostiene que el Acuerdo no negocia la política fiscal y tributaria del país, ni tiene injerencia en la determinación de los elementos esenciales del tributo, los cuales permanecen intactos en cabeza del legislador.
En cuanto al intercambio de información, es claro que su transmisión no es ilimitada, ni tampoco contraria al principio de legalidad, pues la misma se somete a un conjunto de restricciones previstas en el numeral 6 del artículo 4, cuyo fin es preservar el régimen normativo interno del Estado.
Finalmente, en palabras del interviniente, el Acuerdo se ajusta a los derechos de los ciudadanos y, en especial, al hábeas data, pues el uso de la información preserva los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida. Precisamente, conforme se dispone en el numeral 8 del artículo 4, "toda información recibida por un Estado Contratante se considerará reservada, de la misma forma que la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de dicho Estado es protegida, pudiendo revelarse solamente a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos los órganos judiciales y administrativos de este último Estado, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del Acuerdo".
3.8. Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Asobancaria
3.8.1. La Representante Legal de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) pide a la Corte declarar la exequibilidad de los instrumentos sometidos a revisión. En lo referente al trámite legislativo, la interviniente considera que se cumplieron a cabalidad con todas las exigencias previstas en la Constitución, entre ellas, se destaca la referente a que el proyecto se tramitó en comisiones conjuntas, en virtud de un mensaje de urgencia presentado por el Gobierno Nacional, cuyo efecto implica que no es imperativo que medien 15 días entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, como se ha expuesto de forma reiterada por la jurisprudencia de esta Corporación.
3.8.2. En cuanto al contenido de fondo, se afirma que el Acuerdo se enmarca en una tipología de tratados internacionales que combaten la evasión fiscal, cuya constitucionalidad ya ha sido examinada y avalada por la Corte en varias oportunidades[3]. Para la interviniente, "esta sola consideración sería suficiente para sostener que el Acuerdo aprobado por la Ley 1666 de 2013 es exequible, puesto que se limita a recoger y desarrollar una disposición que en reiteradas ocasiones ya ha sido declarada acorde con la Constitución en otros tratados públicos".
En los casos mencionados, como ratio juris, esta Corporación ha insistido en la necesidad de que este tipo de tratados cumplan con el principio de reciprocidad, cuya exequibilidad es rigurosamente acreditada en el Acuerdo sometido a control, ya que parte de la base de otorgar un tratamiento equitativo a las Partes Contratantes.
Por último, en criterio de la interviniente, este Acuerdo además de profundizar las relaciones con uno de los socios comerciales más importantes del país, permitirá, eventualmente, con base en la información objeto de intercambio, prevenir la comisión de conductas punibles vinculadas con el lavado de activos, el contrabando, el narcotráfico y la financiación del terrorismo.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
4.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad del Acuerdo y de la ley sometida a control. Para comenzar, la Vista Fiscal hace un recuento del procedimiento legislativo que se surtió para la aprobación de la Ley 1666 de 2013, luego de lo cual concluye que: "el trámite [surtido] se ajusta a lo establecido constitucionalmente en materia de iniciativa, trámite de urgencia, publicaciones y anuncios previos de votación, aprobación en la fecha previamente anunciada, quórum mínimo deliberatorio y decisorio, términos mínimos de debates entre comisiones y plenarias, discusión dentro de máximo dos legislaturas y promulgación".
4.2. Con posterioridad, en lo referente al contenido del Acuerdo, luego de referirse a su alcance en los mismos términos previamente expuestos por los distintos intervinientes, considera que su regulación se ajusta a la soberanía de cada país en materia tributaria, al contenido del derecho al hábeas data, al principio de reciprocidad que rige las relaciones internacionales, a la buena fe y a la eficiencia en el ejercicio de la función pública. En conclusión, en criterio de la Vista Fiscal, los textos sometidos a control se ajustan al ordenamiento superior y deben ser declarados exequibles por la Corte, pues no presentan ningún tipo de vicio que los invalide.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
5.1. Competencia
Esta Corporación es competente para efectuar la revisión constitucional del “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001" y de la ley que lo aprueba, de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política[4].
En sesión del 27 de marzo de 2014, y de conformidad con lo normado en el artículo 43 de la Ley 270 de 1996[5], se dispuso la designación de conjueces para participar en este presente proceso, por cuanto al momento de votar la ponencia no se obtuvo la mayoría reglamentaria requerida y los magistrados Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub no estuvieron presentes al momento de proceder a dicha determinación, toda vez que previamente presentaron excusa. Una vez realizado el respectivo sorteo se seleccionó a los señores Martín Bermúdez Muñoz y Mauricio Uribe Duque.
5.2. Generalidades sobre el control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban
5.2.1. Como previamente se señaló, el numeral 10 del artículo 241 del Texto Superior, le asigna a la Corte el examen de constitucionalidad de los tratados internacionales y de sus leyes aprobatorias. Conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, este control se caracteriza por: (i) ser previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación de la ley en el Congreso y a su sanción gubernamental; (ii) ser automático, ya que la ley aprobatoria debe ser enviada directamente por el Presidente de la República o por el funcionario que él designe dentro de los seis días siguientes al acto de sanción; (iii) ser integral, en la medida en que este Tribunal debe examinar tanto los aspectos formales como materiales de la ley y del tratado, por lo que se exige su confrontación frente a la integridad del texto constitucional; (iv) ser habilitante, en cuanto constituye un requisito sine qua non para que el Estado colombiano se obligue internacionalmente frente al respectivo tratado; y finalmente, (v) ser preventivo, pues su objetivo es detectar de forma anticipada a la vigencia del tratado, los eventuales quebrantamientos que se presenten frente a la preceptiva superior[6].
5.2.2. En cuanto al control de eventuales vicios de procedimiento, la Corte debe examinar la validez de la representación del Estado colombiano en el proceso de celebración, negociación y adopción del tratado, así como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República.
En lo referente a las atribuciones de este último, esta Corporación ha señalado que en virtud de lo previsto en los artículos 150.16 de la Constitución Política y 217 de la Ley 5ª de 1992, el legislador no puede formular enmiendas frente al contenido tratado, pues su función consiste en aprobarlo o improbarlo sin fraccionar su aceptación[7]. Más allá de que, por regla general, en lo que respecta a los tratados multilaterales, sea posible introducir reservas o declaraciones interpretativas, que no afecten el objetivo y fin del tratado y siempre que no se encuentren expresamente prohibidas[8].
5.2.3. En lo que respecta al control de eventuales vicios de fondo o de contenido material, la labor de la Corte consiste en examinar las disposiciones del tratado y de su ley aprobatoria frente a la totalidad de los preceptos consagrados en la Constitución, con el propósito de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos en el 4° de la Carta Política.
5.2.4. De acuerdo con lo anterior, esta Corporación procederá a la revisión formal y de fondo del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria (en adelante AIIT), así como frente a la ley que los aprueba.
5.3. Revisión formal
5.3.1. Competencia del funcionario que suscribió el AIIT
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que en el examen de constitucionalidad de los tratados, es deber de esta Corporación revisar la competencia del funcionario que participó en el proceso de negociación y adopción del instrumento internacional sometido a revisión. Para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, este Tribunal siempre verifica los plenos poderes de quien suscribe uno de tales instrumentos en representación del Estado colombiano[9].
Según se certificó por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Acuerdo de Intercambio de Información Tributaria fue suscrito en nombre de la República de Colombia por el entonces Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, señor Guillermo Fino Serrano, en la ciudad de Bogotá DC, el día 30 de marzo de 2001[10].
Como el citado funcionario no se encuentra dentro del catálogo de servidores públicos frente a los cuales se presume que representan al Estado, en virtud del numeral 2° del artículo 7° de la mencionada Convención de Viena, fue necesario –en aquel entonces– conferir plenos poderes por parte del Presidente de la República, los cuales fueron refrendados por el Ministro de Relaciones Exteriores, señor Guillermo Fernández de Soto. Al respecto, es preciso indicar que se entiende por plenos poderes: "[el] documento que emana de la autoridad competente de un Estado y por el que se designa a una o varias personas para representar al Estado en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para expresar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, o para ejecutar otro acto con respeto a un tratado"[11].
Precisamente, el siguiente es el tenor literal del documento mediante el cual se confieren dichos poderes:
“ANDRÉS PASTRANA ARANGO
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
A TODOS LOS QUE LAS PRESENTES VIEREN.
S A L U D :
Por cuanto se ha de proceder a la firma del 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria', he decidido conferir, como por las presentes confiero, PLENOS PODERES al Doctor GUILLERMO FINO SERRANO, Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, para que en nombre del Gobierno Nacional proceda a la suscripción del referido Acuerdo
DADAS y firmadas de mi mano, selladas con el sello de República y refrendadas por el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, en la ciudad de Bogotá, D.C., a los veintinueve (29) días del mes de noviembre de dos mil (2000).
[RÚBRICA]
EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES
Aun cuando el Ministerio de Relaciones Exteriores no remitió la copia original del citado documento, dicha circunstancia no tiene ninguna incidencia en el alcance del control, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, los documentos públicos se reputan auténticos[13].
En conclusión, en este caso, a partir del citado documento, encuentra esta Corporación que se reunieron a cabalidad las formalidades requeridas para el ejercicio de la representación necesaria para la suscripción del AIIT, por las siguientes razones: (i) porque los plenos poderes fueron otorgados de acuerdo con las normas del derecho internacional público y, en este sentido, el señor Guillermo Fino Serrano, no obró como Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, sino como una persona habilitada por el Presidente de la República para la suscripción del instrumento internacional bajo estudio, sin que ello genere reproche constitucional o legal alguno; y además, (ii) porque dicha habilitación, como lo exige la lógica del empoderamiento, se realizó con anterioridad a la adopción del texto sometido a revisión, esto es, el día 29 de noviembre de 2000[14].
5.3.2. Aprobación presidencial
El 25 de abril de 2013, el Presidente de la República impartió la respectiva aprobación ejecutiva al AIIT y, a su vez, ordenó someterlo al conocimiento y trámite del Congreso de la República, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189, numeral 2°, de la Constitución Política[15]. Este decreto también fue suscrito por la Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuellar.
5.3.3. Trámite del Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado de la República, 301 de 2013 Cámara de Representantes
A continuación esta Corporación adelantará el juicio de constitucionalidad del trámite de aprobación adelantado por parte del Congreso de la República frente al “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información Tributaria”.
Inicialmente, la Corte debe aclarar que, en el proceso de formación de las leyes aprobatorias de tratados, salvo por la exigencia de iniciar su trámite en el Senado de la República (CP art. 154), la Constitución Política no establece un procedimiento especial distinto al de expedición de las leyes ordinarias, regulado por los artículos 157 a 165 del Texto Superior. De igual manera, el reglamento interno del Congreso tampoco prevé reglas especiales sobre la materia, salvo la contenida en el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, previamente transcrita.
Teniendo en cuenta, tanto las certificaciones que fueron remitidas por los respectivos Secretarios de las Cámaras Legislativas, como los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, la Corte pudo concluir que el trámite surtido en esa Corporación para la expedición de la Ley 1666 de 2013 fue el siguiente:
5.3.3.1. Iniciativa gubernamental y publicación oficial
El Proyecto de Ley No. 250 de 2013 fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuéllar y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría, el día 2 de mayo de 2013[17]. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 257 del 3 de mayo de 2013 (páginas 10 a 14).
Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que se cumplieron con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República (CP art. 154), de iniciativa gubernamental (Ley 5ª de 1992, art. 142.20)[19] y de publicación previa del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 del Texto Superior, conforme al cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”.
5.3.3.2. Comisión Constitucional Competente y mensaje de urgencia
En atención al contenido del articulado, la iniciativa fue remitida a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, el 2 de mayo de 2013[20]. Sin embargo, ese mismo día, en ejercicio de las atribuciones consagradas en los artículos 163 de la Constitución Política y 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992[21], el Ministro de Hacienda y Crédito Público solicitó a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el trámite de urgencia de la iniciativa de la referencia, al tiempo que requirió que el primer debate reglamentario se cumpliera en sesiones conjuntas.
Precisamente, tal y como lo disponen los preceptos normativos previamente mencionados, la declaratoria de urgencia por parte del Gobierno Nacional frente a un proyecto de ley, provoca los siguientes efectos: En primer lugar, la cámara en la cual se encuentre la iniciativa deberá decidir sobre la misma dentro de un plazo de 30 días[23]. En segundo lugar, si el Presidente de la República o sus ministros insistieren en la urgencia, el proyecto tendrá prelación el orden del día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, sea o no de naturaleza legislativa, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él[24]. En tercer lugar, si el proyecto se encuentra al estudio de una comisión permanente, a solicitud del Gobierno Nacional, ésta podrá deliberar conjuntamente con la correspondiente comisión de la otra cámara, con el propósito de darle primer debate a la iniciativa.
Más allá de los efectos consagrados directamente en la Constitución y en el reglamento del Congreso, a partir de un ejercicio sistemático de interpretación del régimen normativo previsto para la aprobación de las leyes, esta Corporación ha señalado las siguientes reglas que tienen aplicación al momento de examinar la validez constitucional del uso de la figura del mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional, a saber:
(i) Aun cuando la Constitución Política exige que los proyectos de ley sobre relaciones internacionales inicien su trámite en el Senado de la República (CP art. 154), entre ellos, los concernientes a las leyes aprobatorias de tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, no se desconoce este principio de prevalencia de una de las cámaras, cuando como resultado del debate conjunto de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate, con ocasión de un mensaje de urgencia, con posterioridad se aprueba la iniciativa en primer lugar en la plenaria de la Cámara de Representantes y luego en la plenaria del Senado de la República, o cuando dicha aprobación en segundo debate ocurre de forma simultánea en ambas plenarias.
Para la Corte, la solicitud de trámite de urgencia y de la deliberación conjunta de las comisiones en primer debate, altera el rito ordinario de aprobación de las leyes, pues de exigirse que la iniciativa se apruebe primero en la plenaria de una de las cámaras y luego en la otra (a partir del principio de prevalencia), tornaría inocua la previsión constitucional que autoriza al Gobierno Nacional para solicitar que las comisiones permanentes de ambas cámaras deliberen de forma conjunta, en aras de imprimirle celeridad el proceso legislativo y de lograr que la iniciativa se apruebe en el menor tiempo posible, sin lesionar la integridad del procedimiento y los derechos de los minorías. En efecto, escaparía a toda lógica entender que es posible deliberar de forma conjunta en comisiones y que, a pesar de ello, el proceso no puede continuar su curso de manera simultánea hasta tanto la iniciativa sea aprobada por la cámara que tiene prevalencia en su debate, cuando lo que se busca es reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario. Por esta razón, este Tribunal ha entendido que la citada exigencia se cumple, "si el proyecto se presenta en esa cámara"[26], ya que al final de cuentas el diseño bicameral del Congreso de la República, no le otorga prevalencia funcional a ninguna de las cámaras sobre la otra[27].
Adicionalmente, la exigencia constitucional que determina la prevalencia de una de las cámaras sobre la otra, circunscribe su alcance al concepto de iniciación del trámite, y no a que éste sea integralmente terminado. Desde esta perspectiva, en la Sentencia C-084 de 1995, se dijo que la iniciación se refiere a la "etapa primigenia del proceso legislativo, consistente en el comienzo de éste por medio de la presentación de un proyecto en una de las cámaras". De ahí que, es claro que la Constitución únicamente ordena que el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de tratados o convenios internacionales debe iniciar por el Senado, lo que no excluye que a partir de la existencia de un mensaje de urgencia, el proyecto sea debatido y aprobado de forma simultánea en ambas plenarias, o de forma anticipada en la Cámara de Representantes.
En el asunto sub-judice, además de invocar el mensaje de urgencia, el Gobierno Nacional requirió la deliberación conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras en primer debate[28]. Dicha circunstancia, como ya se expuso, no implica una afectación del principio de prevalencia en el trámite del proyecto de ley de la referencia (CP art. 154), en el entendido que el mismo se presentó inicialmente en el Senado de la República, el día 2 de mayo de 2013[29], más allá de que, como se verá más adelante, la aprobación en las plenarias de ambas cámaras tuvo lugar el mismo día, esto es, el 20 de junio del año en cita.
Por lo demás, no existe ningún impedimento constitucional para que, como consecuencia de un mensaje de urgencia y de la solicitud del Gobierno Nacional, un proyecto de ley dirigido a aprobar un tratado internacional, pueda ser debatido en sesión conjunta de las comisiones permanentes de las cámaras. En efecto, el artículo 163 de la Constitución Política autoriza el mensaje de urgencia "para cualquier proyecto de ley", lo cual incluye –entre otros– a los proyectos aprobatorios de tratados y convenios internacionales.
(ii) Como consecuencia de la deliberación conjunta en comisiones constitucionales permanentes, los cuatros debates que tradicionalmente deben celebrarse quedan reducidos a tres: el primer debate en conjunto y los posteriores debates en las plenarias de cada cámara. Por esta razón, no es imperativo que medien los 15 días que se exigen entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, como lo dispone el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior, ya que dicho período de reflexión querido por el constituyente para la maduración de la ley en su proceso de formación, no tiene sentido cuando se agota de consuno el primer debate, dentro del marco de flexibilización y celeridad que se deriva de la declaratoria de un mensaje de urgencia. Al respecto, en la Sentencia C-562 de 1997, la Corte señaló que:
"En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa -sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos- se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario"[30].
Por esta razón, en el asunto sub-examine, a partir de las consideraciones expuestas, no se verificará el término previsto para el tránsito de un proyecto de ley entre corporaciones, por lo que restringirá el control al lapso de ocho días que debe mediar entre el primero y el segundo debate en cada cámara (CP art. 160.1).
(iii) La declaratoria de urgencia por parte del Gobierno Nacional produce como uno de sus efectos, el llamado a que la respectiva cámara decida sobre la iniciativa dentro de un plazo de 30 días. De forma reiterada esta Corporación ha entendido que el incumplimiento de dicho término no constituye un vicio que tenga la virtualidad de afectar la validez de la norma sometida a control, básicamente por las siguientes razones[31]: (a) el término señalado por el Constituyente carece de fuerza preclusiva, pues su finalidad se limita a exigir una mayor celeridad en el trámite de la iniciativa; (b) el Congreso de la República no pierde su competencia para seguir tramitando el proyecto pasado el citado plazo, ya que en todo momento se conserva la función legislativa; (c) el mismo artículo 163 del Texto Superior restringe sus efectos al apremio en el trámite, cuando le otorga la facultad al Presidente o a sus Ministros de insistir en la manifestación de urgencia, lo que significa que su uso no se agota en una primera oportunidad y se puede volver sobre ella para lograr una mayor agilidad en el procedimiento legislativo, en concreto, dándole prelación al proyecto en el orden del día, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. Bajo este contexto, la Corte ha dicho que una interpretación diversa, "iría en contra del fin perseguido por el precepto constitucional y por el propio ejecutivo", "que es lograr un estudio más ágil del proyecto de ley en razón de su interés y urgencia".
En lo que respecta al caso concreto, si bien el proyecto no se decidió en cada una de las cámaras en el término de los 30 días siguientes a la declaratoria de urgencia, que, como previamente se expuso, tuvo lugar día 2 de mayo de 2013[33], pues en ambas plenarias se aprobó la iniciativa el 20 de junio del año en cita[34], ello no implica –como ya se dijo– la existencia de un vicio de procedimiento, ya que se trata de un término meramente indicativo, cuyo propósito es lograr un examen más rápido del proyecto en razón de su interés y urgencia.
(iv) Una vez presentada la declaratoria de urgencia por parte del Gobierno Nacional, es obligación de las Mesas Directivas de ambas cámaras, disponer la celebración de las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes que resulten competentes[35], a través de la expedición de una resolución, tal y como lo dispone el artículo 41.5 de la Ley 5ª de 1992.
En el asunto sub-judice, el proyecto de la referencia se envió para su trámite a la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, el día 2 de mayo de 2013, teniendo en cuenta las reglas de competencias previstas en el artículo 3 de la Ley 3ª de 1992[36]. Una vez el Gobierno Nacional solicitó al Congreso darle el trámite de urgencia, se autorizó la celebración de sesiones conjuntas tanto por la Mesa Directiva del Senado de la República a través de la Resolución No. 218 del 8 de mayo de 2013[37], como por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes por medio de la Resolución No. 1037 del mismo día, mes y año.
De este modo, en criterio de la Sala Plena de esta Corporación, se dio estricto cumplimiento a lo establecido en los artículos 163 del Texto Superior y 41.5, 169.2 y 191 de la Ley 5ª de 1992. En consecuencia, no existe reparo alguno de constitucionalidad a la realización de sesiones conjuntas, conforme a lo expuesto anteriormente.
5.3.3.3. Elaboración y publicación de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas
Una vez autorizada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la celebración de sesiones conjuntas para dar primer debate al Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, se procedió a enviar el expediente legislativo a la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, cuya radicación tuvo lugar el día 9 de mayo de 2013[39].
Aun cuando el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992 permite la presentación de una ponencia conjunta, si ello no fuere posible, para efectos del debate, se tendrá como base el informe radicado primer lugar[40]. En el asunto bajo examen, como a continuación se verá, los ponentes designados por cada una de las cámaras presentaron por separado su respectivo informe, siendo radicado en primer orden el correspondiente al Senado de la República.
Precisamente, la ponencia para primer debate en la citada célula legislativa fue presentada por los Senadores Myriam Alicia Paredes Aguirre (coordinadora), Roy Leonardo Barreras Montealegre y Juan Fernando Cristo Bustos, la misma fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 355 del 31 de mayo de 2013[41]. Por su parte, en la Cámara de Representantes dicha ponencia fue elaborada por los Congresistas Víctor Hugo Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos Giraldo y José Gonzalo Gutiérrez, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 359 del 4 de junio de 2013[42]. En las proposiciones con las que terminan los informes de ponencia, se acoge como texto propuesto el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación alguna.
De acuerdo con lo expuesto, en relación con la iniciativa que dio origen a la Ley 1666 de 2013, se da cumplimiento al artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución Política, los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el informe de ponencia en la Gaceta del Congreso[43].
5.3.3.4. Del anuncio previo de votación en primer debate en comisiones conjuntas
5.3.3.4.1. En cuanto al requisito del anuncio previo, en el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada Cámara o Comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior para la votación ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable[44]; y (iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente a la anunciada previamente.
En este orden de ideas, este Tribunal ha señalado que la finalidad del artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003 es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[45]. De manera que si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta Corporación ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[46]. Al respecto, en Auto 089 de 2005, se expuso que:
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[47].
En este sentido, en la Sentencia C-473 de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley tanto en comisión como en plenaria[48]. En dicha providencia, se manifestó que:
“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[49]. (Subrayado por fuera del texto original).
Ahora bien, cuando el debate de una iniciativa se prolonga en el tiempo, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación, como regla general, en todas y cada una de las sesiones que anteceden a aquella en la que efectivamente se surte la aprobación del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realización del objetivo que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual –según se ha visto– consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias[50]. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación también ha admitido que, en aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo 8° del Acto Legislativo No. 01 de 2003[51]. Sobre la materia, en la Sentencia C-141 de 2010 se expuso que:
“Un segundo aspecto será el relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la votación. Sin embargo ha aceptado que, como excepción a esta regla, la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusión.
Adicionalmente, el anuncio que señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la Corte ha avalado anuncios que prevén que el proyecto será “para considerar”, la “próxima semana” o para “debate” (…)”.
5.3.3.4.2. En el asunto sub examine, en el Senado de la República, el anuncio previo se realizó en la sesión del 4 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 36 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 740 de septiembre 17 de 2013[52]. En relación con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta, se utilizó la siguiente fórmula: “El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa: (…) señora Presidenta, para las sesiones conjuntas que van a realizar las Comisiones Segundas de Senado y Cámara, me permito anunciar los proyectos para su discusión, por instrucciones suyas: - Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Le informo señora Presidenta que están anunciados los proyectos de ley (…) para las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara. (…). La señora Presidenta, Senadora Myriam Paredes Aguirre: Solicita a los colegas que ojalá en el transcurso del día de hoy se radiquen las ponencias de ascenso que faltan, aspiramos a convocar para la aprobación de ponencias el día jueves, a partir de las 9.00. Para mañana tendremos Comisiones Conjuntas y Comisión ordinaria si es posible”.
Como no se convocó para sesiones conjuntas al día siguiente, la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República se volvió a reunir el jueves 6 de junio de 2013, como se señaló en la sesión previamente transcrita. Por esta razón, con el propósito de no romper la cadena de anuncios, se procedió a realizar el aviso previo en los siguientes términos: “El Secretario, doctor Diego Alejandro González González, informa: Señor Presidente, por instrucciones de la Presidencia, me permito anunciar en primer término el proyecto de ley para las Comisiones Conjuntas que se adelantará el día martes a partir de las 08:00 de la mañana en el Salón Boyacá o para la próxima sesión que determine la Mesa Directiva: - Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) El Presidente, Senador Carlos Emilio Barriga, agradece al Secretario. Recuerden que está citada para las 08:00 de la mañana del día martes 11 de junio, en el Salón Boyacá, Comisiones Conjuntas; (…) Se levanta la sesión y se les agradece a todos los que han participado y asistido a este recinto”[54]..
Para esta Corporación, en el asunto bajo examen, el anuncio previo no sólo se reiteró en todas y cada uno de las sesiones anteriores a aquella en la finalmente se llevó a cabo la votación, sino que también se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y concreta. Así, en la primera oportunidad (4 de junio), se utilizó la expresión en “las sesiones conjuntas que van a realizar las Comisiones Segundas de Senado y Cámara”, cuya realización –en principio– se dispuso para el día siguiente, si era posible. Como finalmente dicha sesión no se convocó, en la reunión de la Comisión Segunda Constitucional Permanente dispuesta para el día 6 de junio de 2013, se volvió a reiterar el anuncio, en el sentido de señalar que la votación tendría lugar en la siguiente sesión de comisiones conjuntas prevista para el día martes 11 de junio del año en cita. Como se observa de lo expuesto, en criterio de la Corte, no cabe duda que la formula utilizada permitió que sus destinatarios (los miembros de la Comisión Segunda del Senado de la República) se enteraran de manera precisa sobre el objeto de tal anuncio, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas.
5.3.3.4.3. En lo que respecta a la Cámara de Representantes, el anuncio previo de votación se cumplió en los mismos términos previamente expuestos. En efecto, en la sesión del 4 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 32 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 627 de agosto 16 de 2013, se utilizó la expresión “para ser discutido y votado en las próximas sesiones conjuntas de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara”[55]. Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, se trata de un aviso cuya fórmula de la próxima sesión plantea la existencia de una fecha cierta y determinable, al amparo de lo previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
En todo caso, como no se llevó a cabo la reunión de las comisiones conjuntas, en el período de tiempo transcurrido entre la citada sesión y la siguiente de la misma Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, con el propósito de no romper la cadena de anuncios, en la sesión del día 6 de junio de 2013 se reiteró el aviso previo de votación, en los siguientes términos: “Hace uso de la palabra la Secretaria General, doctora Pilar Rodríguez Arias: Anuncio de proyectos de ley para discusión y votación en primer debate, para dar cumplimiento al artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003, para ser discutido y votado en próximas sesiones conjuntas de comisiones segundas de Senado y Cámara de Representantes, Proyecto de Ley número 301 de 2013, 250 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Hace uso de la palabra el Presidente de la Comisión, doctor Oscar de Jesús Marín: Colegas, antes de pasar a las proposiciones les informo el próximo martes se convoca, el próximo martes se convocará a las 8 de la mañana para conjuntas y allí, ya con los anuncios respectivos por la señora secretaria”[56].
De acuerdo con las consideraciones expuestas, no cabe duda que se trata de un anuncio que satisface plenamente las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, pues se fija una fecha concreta para llevar a cabo el acto de votación, esto es, el próximo martes, o lo que es lo mismo, el 11 de junio de 2013, tal y como había ocurrido en los mismos términos en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República[57].
5.3.3.5. Aprobación de la iniciativa en comisiones conjuntas
En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en la sesión conjunta del 11 de junio de 2013, como consta en el Acta No. 2 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 674 de septiembre 3 de 2013[58]. La forma como se surtió la votación fue la siguiente:
(i) Como se expuso en el acápite 5.3.3.3 de esta providencia, como en cada una de los Comisiones Constitucionales Permanentes se había presentado una ponencia, En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 5ª de 1992[59], se sometió a votación la que fue radicada en primer lugar, esto es, el informe presentado por los ponentes del Senado de la República.
(ii) Antes de proceder a aprobar el informe de ponencia, el Representante Iván Cepeda solicitó votación nominal[61].
(iii) En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley 5ª de 1992, se procedió a la votación por separado en cada Comisión[62]. Así, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, se observa lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia y el articulado fueron aprobados con el voto favorable de ocho senadores y un voto negativo de los 13 parlamentarios que integran la citada Comisión[63]; y (ii) el título de la iniciativa y la pregunta acerca de si la Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el mismo sistema de votación, con el voto favorable de nueve senadores y un voto negativo de los 13 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la aludida Comisión. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República, en oficio remitido a esta Corporación el 27 de septiembre de 2013.
(iv) Por su parte, en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se advierte lo siguiente: (i) la proposición con la que termina el informe de ponencia fue aprobada con el voto favorable de 14 representantes y un voto negativo de los 18 parlamentarios que integran la citada Comisión[65]; (ii) el articulado fue aprobado con el voto favorable de 12 representantes y un voto negativo de los 18 parlamentarios que –como ya se dijo– hacen parte de la aludida Comisión; y (iii) el título y la pregunta acerca de si la Comisión quiere que este proyecto pase a segundo debate fueron aprobados por el mismo sistema de votación, con el voto favorable de 13 representantes y un voto negativo. Estos mismos resultados fueron certificados por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, en oficio remitido a esta Corporación el 15 de agosto de 2013.
Con consecuencia de lo expuesto, en el asunto sub examine, este Tribunal encuentra que se cumplieron a cabalidad con los requisitos referentes a la votación del proyecto en la sesión previamente anunciada (CP art. 160), al quórum (CP arts. 145 y 146) y a las modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP art. 133). En efecto, en relación con esta última, se acogió la votación nominal y pública, por solicitud de uno de los parlamentarios, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República[67].
5.3.3.6. Trámite en la plenaria de la Cámara de Representantes
El texto del proyecto de ley aprobado en comisiones conjuntas fue publicado en la Cámara de Representantes en la Gaceta de Congreso No. 440 del 18 de junio de 2013[68], sin que se haya modificado el contenido del AIIT propuesto por el Gobierno Nacional, a partir de la posibilidad del Congreso de la República de aprobar reservas o declaraciones interpretativas en los términos previstos en el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992, previamente citado.
La ponencia para segundo debate en la citada célula legislativa fue presentada por los Representantes Víctor Hugo Moreno Bandeira (coordinador), Hernán Penagos Giraldo y José Gonzalo Gutiérrez, cuya publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 442 del 18 de junio de 2013[69]. En la proposición con la que termina el informe, se acoge como texto propuesto el presentado por el Gobierno Nacional, sin modificación alguna[70].
El anuncio previo del proyecto tuvo lugar durante la sesión de junio 19 de 2013, según consta en el Acta No. 216 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 757 de febrero 16 de 2013[71]. En esta última acta también se observa que este anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha que resulta cierta y concreta. Al respecto, expresamente se señaló que: “Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día de mañana 20 de junio o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos (…) Proyectos para Segundo Debate: (…) Proyecto de Ley número 301 de 2013 Cámara, 250 de 2013 Senado, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001. (…) Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: Gracias señora Secretaria, se cita para el día de mañana 20 de junio a las ocho de la mañana. (…)”.
Conforme se fijó en el anuncio previo, el proyecto se discutió y aprobó en segundo debate en la sesión plenaria realizada el 20 de junio de 2013, como consta en el Acta de Plenaria No. 217 de esa misma fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 685 del 5 de septiembre de 2013[73]. De acuerdo con la certificación expedida el 15 de agosto del año en cita por el Secretario General de la Cámara de Representantes[74], la citada iniciativa fue considerada y aprobada con una votación unánime de 153 de los 163 representantes que actualmente conforman esa célula legislativa.
Como se deriva de la citada gaceta y de la certificación previamente señalada, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, fue aprobado por unanimidad de los asistentes (153 representantes), a través del sistema de votación ordinaria en virtud de lo previsto en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, sin discrepancias en su contenido y sin que se haya solicitado votación pública y nominal[76].
En consecuencia, como se infiere de lo expuesto, no sólo se cumplieron con los requisitos de anuncio previo (CP art. 160), quórum (CP arts. 145 y 146) y modalidades de votación permitidas por el Texto Superior (CP art. 133), sino también con el término de ocho (8) días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y en la plenaria correspondiente (CP art. 160). En efecto, en el asunto bajo examen, la votación en primer debate tuvo lugar el 11 de junio de 2013, mientras que en la plenaria se llevó a cabo el día 20 del mismo mes y año. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 462 del 2 de julio de 2013[77].
5.3.3.7. Trámite en la plenaria del Senado de la República
5.3.3.7.1. De los principales aspectos de trámite y de la corrección formal del procedimiento
5.3.3.7.1.1. El texto del proyecto de ley aprobado en comisiones conjuntas fue publicado en el Senado de la República en la Gaceta de Congreso No. 416 del 13 de junio de 2013[78], sin que se haya modificado el contenido del AIIT propuesto por el Gobierno Nacional.
La ponencia para segundo debate en la citada célula legislativa fue presentada por los Senadores Myriam Alicia Paredes Aguirre, Roy Leonardo Barreras Montealegre y Juan Fernando Cristo Bustos, cuya publicación se realizó en la citada Gaceta del Congreso No. 416 del 13 de junio de 2013[79].
A continuación, el anuncio se realizó en la sesión del 17 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 67 publicada en la Gaceta del Congreso No. 691 del 6 de septiembre de 2013. Al respecto, se dijo que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…) Proyectos para Segundo Debate (…) Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá, D.C., el 30 de marzo de 2001.”[80]
Conforme al contenido del anuncio, la votación tuvo lugar el día 18 de junio del año en cita, como aparece registrada en el Acta No. 68 publicada en la Gaceta del Congreso No. 701 del 10 de septiembre de 2013. En dicha oportunidad, la aprobación de la iniciativa se realizó a través del sistema de votación ordinaria por unanimidad, sin discrepancias y sin que se haya solicitado votación nominal y pública, como lo permite el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, previamente citado. Precisamente, al constatar los senadores presentes en la sesión se observa que el proyecto de ley fue aprobado por 94 congresistas, esto es, con unas amplias mayorías frente a una iniciativa que se tramita mediante el procedimiento de la ley ordinaria. Al respecto, en el aparte pertinente de la Gaceta del Congreso No. 701 de 2013, se señala que:
“Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
La presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el informe.
Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia. La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre segundo debate
Por solicitud de la honorable Senadora Ponente, Miryam Alicia Paredes Aguirre, la Presidencia pregunta a la Plenaria si acepta la omisión de la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaria dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá DC., el 30 de marzo de 2001.
Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado sea ley de la república? Y estos responden afirmativamente”[81].
De lo transcrito se infiere que la iniciativa contó con el apoyo unánime de los senadores presentes, sin que se haya exteriorizado ninguna constancia que manifestara su oposición al contenido del proyecto.
No obstante lo anterior, como lo certificó el Secretario General del Senado de la República, en la citada actuación se incurrió en una irregularidad de trámite, advertida por su Mesa Directiva, pues equivocadamente el proyecto fue anunciado y votado con anterioridad al plazo de ocho días que debe mediar para su aprobación entre el primer y el segundo debate (CP art. 160.1)[82].
Por esta razón, la plenaria de la citada célula legislativa procedió a subsanar la deficiencia observada, al realizar de nuevo el anuncio previo el 19 de junio de 2013 y al proceder a la votación definitiva de la iniciativa el día 20 del mismo mes y año, esto es, en el plazo previsto en el inciso 1° del artículo 160 del Texto Superior. (CP art. 160). Así las cosas, en el asunto bajo examen, la votación en primer debate tuvo lugar el 11 de junio de 2013, mientras que en plenaria se llevó a cabo el día 20 de junio del año en cita.
La subsanación de esta irregularidad, como lo señaló el Secretario General del Senado de la República, se realizó con fundamento en lo previsto en el numeral 2° del artículo 2° de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Artículo 2.- Principios de interpretación del reglamento. (…) 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones”[83]. Esta modalidad de subsanación, bajo la dirección de las mesas directivas de cada una de las cámaras, ha sido avala por la Corte Constitucional, bajo el entendido que el vicio se convierte en una irregularidad irrelevante a partir de la corrección del procedimiento por parte del órgano que detenta el ejercicio de la función legislativa.
En este sentido, en la Sentencia C-1040 de 2005, al pronunciarse sobre una hipótesis similar a la expuesta, concluyó que: “Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuación irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir de la aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estaría ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad irrelevante.”[84]
5.3.3.7.1.2. Como se observa de lo anterior, si bien existió un vicio de procedimiento al aprobar la iniciativa sin tener en cuenta el período de tiempo que debe mediar entre el primer y el segundo debate, el mismo fue debidamente subsanado al repetir la actuación irregular (Ley 5ª de 1992, art. 2°, núm. 2°), con lo cual es posible examinar la forma cómo se cumplió el aviso y se adelantó la votación los días 19 y 20 de junio de 2013.
(i) En relación con el anuncio previo, éste se produjo definitivamente en la citada sesión del 19 de junio de 2013, conforme consta en el Acta No. 69 de esa misma fecha, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 702 de septiembre 10 de 2013[85]. En lo que concierne a su contenido, se acogió la siguiente fórmula: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. // Anuncios para la Sesión Plenaria del día 20 de junio de los proyectos para discutir y votar en la Sesión Plenaria del Honorable Senado de la República. (…) Con ponencia para segundo debate: (…) Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001”[86].
Se trata de un anuncio que satisface las exigencias previstas en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, previamente señaladas, pues se fija una fecha cierta y concreta para llevar a cabo el acto de votación.
(ii) En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en la sesión del día 20 de junio de 2013. De acuerdo con la certificación expedida el 21 de agosto por el Secretario General del Senado de la República y según consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre del año en cita[87], el proyecto de ley fue considerado y aprobado en plenaria mediante votación ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores[88]. En dicha sesión dejaron constancia de su voto negativo los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano.
La existencia de dichos votos negativos plantea una discusión acerca de la posibilidad de acudir a la votación ordinaria, pues como expresamente lo ha señalado esta Corporación, la citada modalidad de votación sólo tiene ocurrencia en los casos exceptivos planteados por el legislador. En efecto, en la reciente Sentencia C-134 de 2014, la Corte declaró la inconstitucionalidad de la Ley 1634 de 2013, por medio de la cual se aprueba el proyecto de enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, por transgredir el deber de acreditar la unanimidad cuando se adopta el aludido sistema de votación, al entender que las excepciones a la votación nominal y pública son taxativas y de aplicación restringida[90].
El citado fallo se ocupa en una primera oportunidad del examen referente a la falta de unanimidad en la votación ordinaria, más allá de que en casos anteriores esta Corporación se hubiese pronunciado sobre la importancia de la votación nominal y pública y del carácter restrictivo de sus excepciones[91]. No obstante, en esta misma sentencia, se señaló que el procedimiento legislativo debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales buscan proteger importantes valores sustantivos, y el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional, o meras formalidades.
Precisamente, al abordar el alcance del control de constitucionalidad por aspectos de forma, en la Sentencia C-737 de 2001, se señaló que: “esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar.” De ahí que, “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental”.
Por esta razón, este Tribunal ha sostenido que siempre que se efectúe al escrutinio de una irregularidad, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado, pues de ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un vicio de procedimiento[92]. Lo anterior no significa que las formas procesales sean irrelevantes o que puedan ser simplemente ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos vinculados con la realización del Estado Social de Derecho.
En el asunto sub examine, lo anterior conduce a reconocer que, como recientemente lo declaró esta Corporación, si bien el hecho de que no exista unanimidad en una votación ordinaria, aunado a la circunstancia de que no se proceda –en su lugar– a votar de manera nominal y pública, constituye una irregularidad en el trámite legislativo[93], es posible que a partir del contexto en el que dicho defecto se produjo, carezca de la entidad suficiente para afectar la validez de la ley, a partir de su confrontación con los principios y valores materiales que se encuentran en juego.
Así las cosas, en esta oportunidad, la Corte se pronunciará, por una parte, sobre el principio de instrumentalidad de las formas en el examen de irregularidades vinculadas con el proceso de creación normativa; y por la otra, sobre la regla de procedimiento referente a la votación ordinaria en casos de unanimidad y el fin sustantivo que la justifica. Una vez se hayan expuesto las consideraciones referentes a ambas materias, se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.2. Sobre el principio de instrumentalidad de las formas en el examen de irregularidades vinculadas con el proceso de creación normativa
Uno de los temas que mayor controversia ha generado en la jurisprudencia constitucional, es el alcance del control en lo referente a los asuntos de procedimiento[94]. Ello ocurre, en primer lugar, porque en la Constitución existe un gran número de disposiciones que contienen normas que regulan el trámite de aprobación de las leyes y, en segundo lugar, porque a dichas pautas normativas se han adicionado las disposiciones orgánicas que reglamentan el procedimiento legislativo, a través de su incorporación al denominado bloque de constitucionalidad.
Este conjunto amplio y complejo de preceptos destinados a regular la producción normativa, plantea tensiones entre los fines propios del principio democrático y los objetivos del control de constitucionalidad, básicamente en lo relativo a la necesidad de garantizar la supremacía de la Constitución, pues existe un riesgo latente de que se declare la inexequibilidad de preceptos legales por simples irregularidades u omisiones de trámite, a partir de una consideración de carácter meramente formal. En efecto, un argumento de este tipo no permite distinguir si una formalidad trasciende o no en términos constitucionales, puesto que –al final de cuentas– cualquier desconocimiento de normas de procedimiento llevaría a declarar la inconstitucionalidad de una ley.
Sobre la base de la tendencia hacia el fortalecimiento de una postura amplia de control, este Tribunal ha trazado una línea en lo que respecta a la existencia o no de vicios de procedimiento. Con este propósito, como ya se dijo, se ha admitido que el trámite dirigido a la expedición de leyes debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual las reglas procesales no tienen valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[96], y el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional[97]. Lo anterior, indudablemente, en un contexto que también resulte acorde con el principio in dubio pro legislatoris.
A partir del uso de estos principios que guían la labor del juez constitucional, como se ha puesto de presente en varias sentencias[99], es posible distinguir entre vicios de procedimiento e irregularidades irrelevantes (también llamadas simples irregularidades). En este sentido, en la Sentencia C-240 de 2012, la Corte explicó que:
“[No toda] falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo, claro es, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático. // Para determinar la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la Sentencia C-473 de 2004 ya referida, donde explicó (no está en negrilla en el texto original): “Es por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que 'lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.' // Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.”
En desarrollo de lo anterior, esta Corporación ha señalado que la aplicación del principio de instrumentalidad de las formas en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite de un procedimiento legislativo, le otorga a la Corte la posibilidad de determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de ley, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii) este Tribunal debe estudiar si existió o no una corrección formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa[100]; y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii) esta Corporación debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la República para que corrija el defecto observado.
Sin embargo, como se ha expuesto de forma reiterada en la jurisprudencia de la Corte, la posibilidad de examinar estas dos últimas alternativas, supone la ausencia de circunstancias que, visto el caso en concreto, lleven a considerar que la irregularidad carece de la entidad suficiente para constituir un vicio de procedimiento[102]. A partir de lo expuesto, es claro que siempre que se advierta la ocurrencia de una irregularidad de trámite, es obligación de este Tribunal proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento invocadas, con el propósito de determinar si está o no en presencia de un vicio de inconstitucionalidad. Desde esta perspectiva, esta modalidad de control lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal, supone la revisión acerca del cumplimiento de los valores y principios que las normas sobre procedimiento legislativo protegen.
Esta lectura sobre la materia, de un lado, rescata el hecho de que la Constitución busca realizar principios y valores materiales, como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° del Texto Superior; y del otro, torna efectivo el mandato consagrado en el artículo 228 de la Carta, conforme al cual en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial.
Entre los fines sustantivos que han sido invocados por la jurisprudencia, se destacan: (i) la preservación de la voluntad de las mayorías, cuando se trata de reglas vinculadas con la consolidación del quórum o la realización del principio de consecutividad; (ii) la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia de aspectos referentes al sistema de votación adoptado por las cámaras o al cumplimiento de las reglas sobre el anuncio previo; y (iii) la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos vinculados con las reglas que conducen a garantizar la transparencia del debate.
La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas no depende del tipo de irregularidad que se invoque, ni del rango normativo de la regla de procedimiento objeto de infracción. Así lo ha admitido la Corte al prever su aplicación en distintos casos, por ejemplo, (i) en la Sentencia C-1039 de 2004, se acudió al citado principio para examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo No. 03 de 2002, en el que se alegaba el desconocimiento del deber de publicar la ponencia con las propuestas rechazadas en primer debate, como lo exigen el inciso 3° del artículo 160 del Texto Superior, en armonía con lo previsto en el artículo 175 del Reglamento del Congreso. Para este Tribunal, no se incurrió en un vicio de procedimiento, pues además de la publicación de la ponencia, uno de los ponentes dio una explicación verbal sobre las propuestas rechazadas, lo cual mantenía incólume el principio de publicidad que rige el procedimiento legislativo.
Por su parte, (ii) en la Sentencia C-277 de 2007, se hizo uso del mencionado principio para entender que el hecho de haberse sometido a votación, en dos oportunidades distintas, una misma disposición en la que se realizaban ajustes en cuanto a su contenido normativo, no vulneraba el principio de intangi-bilidad del voto, la prohibición de repetir votaciones y de reabrir la discusión formal sobre texto negados (Ley 5ª de 1992, arts. 135 y 226). En criterio de este Tribunal, a partir del contexto en el que tuvo lugar la aprobación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, lo ocurrido no tenía la entidad suficiente para calificarse como un vicio de procedimiento, pues básicamente se entendía que el cambio producido en el texto sometido a votación constituía una enmienda, lo que impedía la consolidación de las prohibiciones anteriormente mencionadas.
De igual manera, (iii) en las Sentencias C-916 de 2001, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-446 de 2009 y C-168 de 2012, se acudió al aludido principio de instrumentalidad de las formas, para considerar que las irregularidades alegadas no constituían un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, en relación con aspectos de trámite vinculados con (a) la publicación del informe de ponencia antes de dar curso al primer debate en comisión; (b) la supuesta omisión en el trámite de una solicitud de votación nominal; (c) la falta de lectura y debate de unas proposiciones modificatorias; (d) la imprecisión del anuncio previo al invocar un día que no concordaba con la fecha del calendario; y (e) la forma como se votan las iniciativas al no seguir estrictamente los parámetros del reglamento sobre la materia.
En conclusión, para determinar si la inobservancia de un trámite relativo al debate parlamentario constituye un vicio de procedimiento o una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de instrumentalidad de las formas. Este principio tiene su origen en la propia Constitución y constituye un desarrollo concreto del mandato de primacía del derecho sustancial sobre las formas (CP art. 228). Su aplicación no depende del tipo de irregularidad que se invoque, ni del rango normativo de la regla de procedimiento objeto de infracción. En todo caso, como se deriva de los precedentes existentes sobre la materia, su utilización exige tener en cuenta tanto el contexto en el cual se presentó la deficiencia de trámite, como el conjunto integral del trámite legislativo[103].
A partir de lo expuesto, se precederá a examinar la regla de procedimiento referente a la votación ordinaria en casos de unanimidad y el fin sustantivo que la justifica. Luego de lo cual se procederá al examen del caso en concreto.
5.3.3.7.3. De la regla de procedimiento referente a la votación ordinaria en casos de unanimidad
5.3.3.7.3.1. Inicialmente es preciso recordar que la votación se define como el “acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”. Al respecto, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 128, contempla como sistemas de votación: el nominal, el ordinario y el secreto, más allá de que –por regla general– sea exigible la votación nominal y pública, reservando las otras modalidades a los casos exceptivos que se establezcan por el legislador, como se infiere de lo previsto en los artículos 133 y 144 del Texto Superior[104].
Al pronunciarse específicamente sobre la votación nominal y pública en las actuaciones que se adelantan por los cuerpos colegiados de elección popular, el Constituyente manifestó que su incorporación tiene como propósito “visibilizar la gestión de las corporaciones públicas” y “aumentar la responsabilidad de sus miembros”[105]. Esto significa que esta modalidad de votación fortalece los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer una especie de control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como una vía para recuperar la confianza del legislativo frente a la ciudadanía. En efecto, el hecho de que el voto sea nominal, implica que se puede identificar la forma como cada uno de los miembros de un cuerpo colegiado se manifiestan expresamente acerca de una iniciativa; al tiempo que la exigencia de que sea público, reivindica la posibilidad de que cualquier persona pueda conocer dicha situación.
En todo caso, la votación nominal y pública no constituye un imperativo constitucional en todos los casos, pues el propio Constituyente delegó en el legislador el señalamiento de los casos exceptivos en los cuales ella no tendría ocurrencia, ya que es viable que exista una razón constitucional que justifique de manera objetiva y razonable, la imposición de una reserva especial frente al principio de publicidad que rige la actividad de las corporaciones públicas de elección popular.
5.3.3.7.3.2. Dentro de esta lógica, la Ley 1431 de 2011 consagró a la votación ordinaria como una de las modalidades exceptivas de manifestación de la voluntad aplicable tanto al Congreso de la República, como a los otros cuerpos de representación popular[106]. Precisamente, el artículo 1° de la ley en cita, dispone que la votación ordinaria se utiliza en los casos señalados de forma expresa por la ley y se efectúa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. Es obligación del respectivo secretario informar sobre el resultado de la votación, y en el evento de no pedirse verificación, se tendrá por exacto dicho informe[107]. Este sistema de votación se preservó en el ordenamiento jurídico por razones de celeridad[108], pues la cantidad de determinaciones sometidas a la definición de los congresistas, harían excesivamente complejo y engorroso mantener la votación pública y nominal en todos los casos. Así, por ejemplo, este sistema se consagra para la aprobación del orden del día y del título de los proyectos, la declaratoria de sesión permanente y la consideración de mociones o expresiones de duelo.
5.3.3.7.3.3. Los casos taxativos en los que se puede adoptar este sistema de votación se encuentran previstos en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, entre ellos, se destaca el consagrado en el numeral 16, conforme al cual: “Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del artículo se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”.
Esta disposición ha sido objeto de interpretación por la Corte[110], en el siguiente sentido: (i) la votación ordinaria es una excepción frente a la votación nominal y pública, por lo que su uso es eminentemente restrictivo y sólo está llamada a prosperar cuando se acreditan los supuestos que autorizan su procedencia[111]. En este sentido, en la norma previamente señalada, (ii) se permite la votación ordinaria frente a una iniciativa legislativa, (a) cuando existe unanimidad en relación con la aprobación o el archivo de toda una iniciativa o de alguna parte de su articulado, y además, (b) no se hace uso del derecho de solicitar la votación nominal y pública por parte de algún congresista. Cuando la unanimidad no abarca la totalidad del articulado, (c) se someterán a esta última modalidad de votación, las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias.
En cuanto al concepto de unanimidad, (iii) la Corte ha entendido que supone la existencia de un común acuerdo de los miembros de una comisión o de una plenaria, con relación a la aprobación o archivo de todo o parte del articulado de un proyecto[112]. Para acreditar dicha unanimidad, entre otras, este Tribunal se ha auxiliado en las siguientes circunstancias: (a) a que en el momento en que se ponga a consideración de los miembros de una célula legislativa el informe de ponencia no se presente ninguna oposición[113]; (b) a que el articulado del proyecto sea aprobado en bloque[114]; (c) a que se acepte la omisión de lectura del articulado del proyecto de ley[115]; (d) a que ningún congresista objete el resultado de la votación o solicite la reapertura del debate[116]; y finalmente, (e) a que no se registren votos en contra.
5.3.3.7.3.4. Los fines sustantivos que justifican la unanimidad como causal de excepción al mandato general de la votación nominal y pública, se encuentran en que se trata de una hipótesis a través de la cual las células legislativas declaran su voluntad en relación con una iniciativa, acorde con objetivos de publicidad, transparencia y de control ciudadano, pues el actuar de común acuerdo en la aprobación o en el archivo de un proyecto de ley, permite que exista claridad en torno a los congresistas que acompañaron la iniciativa y el sentido en que finalmente lo hicieron. Esta circunstancia permite visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar la vigilancia ciudadana sobre la actuación de sus representantes, como ideal democrático que también se manifiesta con la votación nominal y pública[118]. Precisamente, en el Auto 118 de 2013, este Tribunal señaló que:
“Si la Corporación vota unánimemente un proyecto de ley, la votación nominal y pública resulta entonces innecesaria respecto del resultado de la votación. Es razonable, por lo mismo, que el legislador haya exceptuado este requisito porque en tal caso se garantiza de modo óptimo la transparencia y se permite el debido control ciudadano”.
Los elementos claves subyacen entonces en la posibilidad de identificar la existencia del quórum y de las mayorías requeridas, y de manera concreta lograr conocer el resultado de la votación (o lo que es lo mismo, poder constatar si ella fue afirmativa o negativa). Lo anterior, en criterio de la Corte, permite realizar los fines de publicidad, transparencia y de control ciudadano, que explican la excepción de la unanimidad, en los términos previstos en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. Por esta razón, en el citado Auto, la Corte explicó que se presenta un vicio de inconstitucionalidad, cuando se verifica que hubo una decisión aprobatoria “pero no es posible determinar si esta fue o no unánime, o cuando no se conoce el resultado concreto de la votación”[119].
Así las cosas, en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, cuando se apela a la unanimidad en la aprobación de un proyecto de ley, como excepción a la votación nominal y pública, se entiende que existe una irregularidad en su trámite con la entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de ley, cuando por alguna circunstancia se deja de presentar el acuerdo entre todos los miembros de una célula legislativa (v.gr, porque al momento de adelantar el debate se radican proposiciones respecto del proyecto de ley o de alguno de sus artículos[120])[121], siempre que –como consecuencia de ello– no sea posible identificar el resultado concreto de la votación, el quórum y las mayorías requeridas para la aprobación de la iniciativa.
Esta subregla además de salvaguardar la teleología de la votación nominal y pública y la excepción de la unanimidad[122], permite preservar la supremacía de la Constitución en aquellos casos en los que el Texto Superior exige mayorías especiales para la aprobación de ciertas normas jurídicas, en un contexto que también resulta acorde con el principio in dubio pro legislatoris.
5.3.3.7.4. Del examen de los anteriores elementos en la resolución del caso concreto
5.3.3.7.4.1. En el asunto sub examine, como ya se expuso, de conformidad con la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República y según consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre del año en cita, el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, fue considerado y aprobado en plenaria mediante votación ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano.
Lo anterior demuestra que no existió unanimidad en la aprobación total del proyecto de ley, como lo exige el numeral 17 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, ya que se registran dos votos en contra del informe de ponencia, del articulado propuesto y del hecho mismo de que la iniciativa se convierta en ley. Precisamente, en el aparte pertinente se señala que:
“La Presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el informe de ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, y la Plenaria le imparte su aprobación.
Dejan constancia de su voto negativo a la proposición positiva con que termina el Informe de ponencia del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, los honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano.
Se abre segundo debate
Por solicitud del honorable Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia somete a consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la república de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el Intercambio de Información Tributaria, suscrito en Bogotá DC., el 30 de marzo de 2001.
Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la Plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído?, y estos responden afirmativamente.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la república? Y estos le imparten su aprobación.
Dejan constancia de su voto negativo al Proyecto de ley número 250 de 2013, 301 de 2013 Cámara, los honorables Senadores Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano”[124].
En principio, la transgresión del deber de acreditar la unanimidad cuando se adopta el sistema de votación ordinaria constituye una irregularidad que daría lugar a decretar la inexequibilidad de la ley, y así lo declaró recientemente la Corte Constitucional, al entender que las excepciones a la votación nominal y pública son taxativas y de aplicación restringida[125]. Sin embargo, en esta misma providencia, como ya se señaló, se dijo que el procedimiento legislativo debe ser entendido a partir de los objetivos y fines constitucionales que está llamado a cumplir, teniendo en cuenta el principio de instrumentalidad de las formas y el principio de corrección de las formas.
Como ha ocurrido con otro tipo de irregularidades, esta circunstancia conduce a que la Corte, en el asunto sub examine, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado y el conjunto integral del trámite legislativo, proceda a determinar, con sujeción al principio de instrumentalidad de las formas, si la omisión en el llamado a lista o en el uso de medios electrónicos para determinar el resultado de la votación en la Plenaria del Senado de la República, a partir de la existencia de dos votos en contra, constituye un vicio de procedimiento o una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos.
Desde esta perspectiva, el examen de constitucionalidad debe hacerse a partir de las circunstancias concretas que rodean cada caso, sin que, de modo alguno, se desconozca que ante el carácter excepcional de la votación ordinaria, cuando se presentan escenarios en los que la irregularidad repercute en los valores sustantivos objeto de protección, esta Corporación deba proceder irremediablemente a la declaratoria de inconstitucionalidad del acto, siempre que el vicio no haya sido subsanado por el propio Congreso de la República[126] o pueda llegar a ser subsanado mediante el uso de las atribuciones previstas en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, como ocurrió en el caso recientemente reseñado[127].
5.3.3.7.4.2. Así las cosas, una vez expuestos los fines sustantivos que explican la unanimidad, como causal que permite la votación ordinaria en defecto de la votación nominal y pública (CP art. 133)[128], la Corte examinará el contexto en el cual se presentó la irregularidad, al producirse dos votos en contra del proyecto que dio origen a la Ley 1666 de 2013[129]. Al respecto, este Tribunal destaca lo siguiente:
(i) La votación el 20 de junio de 2013 del citado proyecto de ley, tuvo como antecedente la necesidad de corregir el vicio en que se incurrió, por haber aprobado esta iniciativa con anterioridad al período de tiempo previsto en la Constitución entre el primer y el segundo debate. En efecto, este proyecto ya había sido acogido por la plenaria del Senado mediante el sistema de votación ordinaria, sin discrepancias y sin que se haya solicitado votación nominal y pública, el día 18 del mismo mes y año. En dicha oportunidad, como previamente se dijo, al constatar los asistentes a la sesión se observa que el proyecto de ley fue aprobado por 94 senadores, esto es, con unas amplias mayorías frente a una iniciativa que se tramita mediante el procedimiento de la ley ordinaria.
(ii) En la sesión del citado 20 de junio, luego de verificar el quórum deliberatorio y decisorio, fueron sometidos a aprobación mediante el sistema de votación ordinaria por unanimidad, un total de siete informes de conciliación[130].
(iii) De igual manera, por solicitud de un congresista[131], se aprobó por votación nominal y pública el Proyecto de Ley Estatutaria No. 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. El resultado de la votación fue por el Sí: 54 votos y por el No: 8, para un total de: 62 votos.
(iv) Con posterioridad, se sometió a debate la iniciativa que dio origen a la Ley 1666 de 2013, se explicó nuevamente su alcance por la coordinadora ponente[132] y se presentó una amplia discusión sobre la importancia del tratado, con la participación del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio Cárdenas Santamaría. Como algunos senadores de las comisiones económicas tenían algunas dudas puntuales, se decidió nombrar por la Presidencia una subcomisión para que rindiera un informe a la plenaria, antes de proceder a la votación de la iniciativa[133].
(v) Luego de rendir el respectivo informe por parte de la subcomisión, cuya vocería se ejerció por los Senadores Juan Fernando Cristo y Juan Mario Laserna Jaramillo, se otorgó la palabra al Senador Jorge Enrique Robledo Castillo, quien anunció su voto negativo a la iniciativa, en el entendido que el Partido Polo Democrático Alternativo no acompaña tratados internacionales que se suscriben entre Colombia y países con los que no existe igualdad de intereses, como lo es Estados Unidos de América. A esta posición se sumó el Senador Camilo Ernesto Romero Galeano[134].
(vi) Una vez ocurrido lo anterior, se procedió a votar en la forma previamente señalada en esta providencia, con los resultados que fueron certificados por el Secretario General del Senado de la República, esto es, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano, como consta en el Acta No. 70 del 20 de junio de 2013.
(vii) Finalmente, antes de cerrar la legislatura, se aprobó mediante votación ordinaria por unanimidad el Proyecto de Ley No. 170 de 2012 Senado, “por medio de la cual se modifica la Ley 12 de 1984 y se dictan otras disposiciones”.
5.3.3.7.4.3. A partir de las consideraciones expuestas y luego de la descripción de lo ocurrido en la sesión del 20 de junio de 2013, esta Corporación concluye que, en este caso, se vieron satisfechos los objetivos de carácter sustantivo a cuya materialización se orienta la exigencia constitucional de la votación nominal y pública, así como aquellos que explican la unanimidad como uno de los casos taxativos que habilitan la votación ordinaria, no obstante la circunstancia de que, al anunciarse la existencia de dos votos negativos, no se haya procedido a realizar el llamado a lista o se haya acudido al uso de medios electrónicos para determinar el resultado de la votación, con fundamento en las siguientes razones:
(i) En primer lugar, de acuerdo con el artículo 145 del Texto Superior: “El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”[135]. Por su parte, según el artículo 146: “En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”[136]. En este caso, a partir del contexto en el que tuvo lugar la citada sesión del día 20 de junio de 2013, es posible identificar las mayorías requeridas para aprobar este proyecto.
Precisamente, como ya se expuso, en dicha sesión se aprobaron siete informes de conciliación y un proyecto de ley, a través del mismo sistema de votación utilizado respecto del Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, “por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá DC., el 30 de marzo de 2001”, lo que demuestra que a lo largo de toda la sesión se contó con el quórum necesario para aprobar iniciativas sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias.
Por esta razón, no encuentra la Corte reparo alguno en la certificación suscrita por el Secretario General del Senado de la República, en la que se indica que el proyecto de ley en mención se aprobó con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores, con el voto negativo de los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano, como consta en el Acta No. 70, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 712 del 12 de septiembre de 2013. Comoquiera que tan sólo se anunciaron dos votos en contra de la iniciativa, es claro que el proyecto recibió el respaldo mayoritario de los miembros de la Plenaria del Senado de la República que asistieron a la aludida sesión del día 20 de junio de 2013.
Aun cuando podría decirse que la certificación tomó como base el número de parlamentarios con el que se efectuó el registro inicial de la sesión, lo cierto es que existen suficientes elementos de juicio para concluir que dicha declaración secretarial constata la realidad de lo ocurrido. Así, como se observa en el Acta de la citada sesión, (a) no sólo se obtuvo el quórum necesario para aprobar un número considerable de iniciativas sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias, sino también para votar de manera favorable un proyecto de ley sometido a reserva estatutaria, en el que se contó con la participación activa de 62 congresistas. Por lo demás, frente a la iniciativa en cuestión, (b) ningún parlamentario cuestionó el resultado de la votación, ni tampoco pidió la verificación del quórum; (c) de igual manera ninguno de los senadores requirió que se llevara a cabo la votación nominal, como había ocurrido con el citado proyecto de ley estatutaria. Y, finalmente, teniendo en cuenta la práctica parlamentaria, (d) tampoco se presentaron constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna irregularidad en la votación[137]. De donde se desprende que, como ha ocurrido en otros casos, debe darse pleno valor a la certificación realizada por el Secretario General del Senado de la República, por tratarse de una función que le es inherente en los términos de los numerales 4º y 12 del artículo 47 de la Ley 5ª de 1992.
En este orden de ideas, es preciso resaltar que cuando se está en presencia de una votación ordinaria por unanimidad, como se establece en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, es posible verificar el sentido exacto de la votación, a través de la formalización de una solicitud de votación nominal y pública[139]. En dicho caso, la verificación deberá surtirse, como lo señala el parágrafo 1° de la norma en cita: “por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista.” Cuando no se hace uso de dicha alternativa, difícilmente podría considerarse que el resultado de una votación es contrario al certificado por el Secretario de una Corporación, pues la falta de contradicción sobre el mismo, da lugar a entender que quienes participaron en el acto de creación de la norma, dieron por satisfecha dicha exigencia constitucional, esto es, la existencia del quórum y de las mayorías requeridas. Así se resalta expresamente en el inciso 1° del artículo 1° de la citada Ley 1431 de 2011, cuando se dice que el Secretario informará sobre el resultado de la votación ordinaria, y si nadie pidiere en el acto su verificación, “se tendrá por exacto el informe”.
Por lo demás, como previamente se expuso, es importante aclarar que las leyes aprobatorias de tratados están sometidas a los requisitos propios de las leyes ordinarias, por lo que pueden ser aprobadas con mayoría simple. Este escenario, como lo ha explicado la Corte[140], difiere de aquellos proyectos que requieren una mayoría calificada, en donde se exige un mayor grado de escrutinio del procedimiento legislativo por parte de esta Corporación, en aras de determinar si se contó o no con las mayorías requeridas.
En el asunto sub examine, dicho escrutinio resulta innecesario, pues, como se explicó con anterioridad, en la sesión del 20 de junio de 2013 no sólo se aprobó con las mayorías requeridas el proyecto de ley en cuestión (como lo certifica el Secretario del Senado de la República), sino también siete informes de conciliación y dos iniciativas legislativas adicionales, una de ellas de naturaleza estatutaria. Por lo demás, tampoco se requirió votación nominal, ni se cuestionó el resultado de la votación, por lo que no cabe conclusión distinta a la de entender que, más allá de la existencia de dos votos en contra, se contó con la mayoría simple exigible en el presente evento.
(ii) En segundo lugar, a pesar de no existir la unanimidad requerida, a la luz de las específicas circunstancias que rodean este caso, es posible identificar de manera concreta el resultado de la votación, con el propósito de realizar los fines de publicidad, transparencia y de control ciudadano que justifican tanto la votación nominal y pública, como la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 referente a la votación ordinaria. En efecto, a partir de lo ocurrido en la sesión del día 20 de junio de 2013 y como fue certificado por el Secretario General del Senado de la República, en la medida en que no se pidió la verificación del quórum, ni tampoco se requirió la votación nominal, debe entenderse que el proyecto fue aprobado por la totalidad de los congresistas que figuran en el registro, salvo que se deje constancia en sentido contrario. Así las cosas, a partir de lo manifestación expresa de dos congresistas y del silencio de los demás, es posible saber quiénes se oponían a la iniciativa, es decir, los Senadores Jorge Enrique Robledo y Camilo Ernesto Romero Galeano, y por contraste, quienes concurrieron al respaldo de la misma, esto es, el resto de los congresistas que asistieron a la citada sesión.
Esta circunstancia, pese la irregularidad encontrada, conduce a que la misma no tenga la entidad suficiente para afectar la validez de ley, pues al existir certeza sobre el cumplimiento del quórum y de las mayorías requeridas (mayoría simple) y ante la posibilidad de determinar con precisión el resultado de la votación, no encuentra la Corte que se haya vulnerado algún principio o valor constitucional, o que se haya afectado el proceso de formación de la voluntad democrática en la plenaria del Senado de la República. Por el contrario, en relación con este caso, estas circunstancias permiten que se torne efectiva la responsabilidad política de los congresistas frente a sus electores y ante la sociedad en general.
(iii) En tercer lugar, a partir de la forma como se surtió el debate, tampoco encuentra esta Corporación que se hayan desconocido los derechos de las minorías. Por una parte, porque todos los congresistas tuvieron la oportunidad de manifestarse frente a la iniciativa, tanto en el debate como en el momento de la votación, incluso pudieron dejar constancias sobre la existencia de alguna irregularidad en la consolidación quórum y de las mayorías requeridas. Y, por la otra, porque en caso de haber considerado que, en razón de la magnitud del disenso, o de una posible desintegración del quorum o de las mayorías, hubiese sido posible alterar el resultado de la votación, se tenía la alternativa de solicitar la votación nominal y pública, como lo permite el reglamento[141]. Si bien dicha alternativa no es una exigencia constitucional, se trata de una herramienta que hace parte del régimen legal de la excepción a la votación nominal y pública, entre otras razones, pare evitar, precisamente, que la mera expresión de un voto negativo, pueda constituirse en un vicio de procedimiento si a partir de ella no se repite la votación.
Al margen de lo anterior, además de la posibilidad de manifestar su oposición, las dudas que surgieron en relación con esta iniciativa fueron resueltas a través de una subcomisión, la cual, una vez presentó su informe, le dio herramientas a la plenaria –incluidas las minorías– para continuar con la aprobación definitiva de este proyecto de ley. De ahí que, en criterio de la Corte, es claro que se brindaron todas las garantías necesarias para ejercer los derechos de representación política y de participación democrática.
Adicional a las razones expuestas, existen otros elementos de contexto que permiten corroborar que, en este caso, no se está en presencia de un vicio de inconstitucional que haya afectado el proceso de formación de la voluntad democrática, ni la necesaria publicidad y transparencia que debe rodear al mismo.
Precisamente, (iv) un hecho adicional que permite corroborar que no existe un desconocimiento del citado proceso de formación de la voluntad democrática, se halla en la forma como se aprobó el articulado de la iniciativa, ya que su contenido permaneció inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo, pues no se presentaron proposiciones de archivo, de aplazamiento o de reserva frente a las disposiciones propuestas (Ley 5ª de 1992, art. 217). Incluso, como se observa de la interpelación del Senador Jorge Enrique Robledo, los votos en contra no reflejan una oposición frente a lo dispuesto en el proyecto de ley o una crítica directa a las normas que allí se proponen, sino que se limitan a expresar un enfoque contrario a la manera como el Gobierno Nacional dirige de forma genérica las relaciones internacionales[143].
Adicionalmente, (v) no puede pasar por alto esta Corporación, la circunstancia de que el proyecto ya había sido aprobado con anterioridad por la misma plenaria del Senado de la República el día 18 de junio de 2013, a través de votación ordinaria por unanimidad (por un total de 94 senadores), sin discrepancias y sin que se reflejara algún tipo de oposición en su contenido. A pesar de que fue necesario repetir la votación, como consecuencia del incumplimiento del inciso primero del artículo 160 del Texto Superior, el citado hecho tiene una importante fuerza indicativa, pues no sólo pone de presente una actitud diligente de la citada cámara orientada a preservar la pulcritud y la transparencia del trámite legislativo, sino que también refleja la existencia de un claro consenso en el marco legal propuesto en la iniciativa. Por lo demás, se insiste, pese a que en la sesión del 20 de junio se manifestaron dos votos en contra, no se trató de una expresión de desacuerdo total o parcial en relación con el texto del tratado, sino una declaración de principio predicable en general frente al manejo de las relaciones internacionales por parte del Gobierno Nacional.
5.3.3.7.5. Conclusión frente al trámite surtido en la plenaria del Senado
A pesar de los defectos que se encontraron en el trámite adelantado en la plenaria del Senado de la República, la Corte observa que se cumplieron a cabalidad con los requisitos referentes al anuncio previo (CP art. 160) y a las mayorías requeridas para la aprobación de esta iniciativa (CP arts. 145 y 146). En relación con el primero de ellos, valga decir, el incumplimiento del lapso previsto en la Constitución entre el primer y el segundo debate, se utilizó la atribución de corrección formal de los procedimientos que establece el reglamento (Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2); mientras que, frente al segundo, esto es, la votación ordinaria por unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, por las razones previamente expuestas en esta providencia, este Tribunal concluye que carece de la entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la Ley 1666 de 2013. Finalmente, el texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la Republica fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 483 del 11 de julio de 2013[144].
5.3.4. Inexistencia de instancia de conciliación y prohibición de más de dos legislaturas
Como se infiere del recuento realizado, no existió ninguna discrepancia entre los textos aprobados en cada una de las cámaras, pues siempre se acogió el contenido del proyecto propuesto desde el inicio por el Gobierno Nacional. Por esta razón no fue necesario recurrir a la instancia de conciliación, como fue certificado por los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes[145]. Por último, la aprobación de este proyecto no superó el término de dos legislaturas, ya que su estudio inició el 2 de mayo de 2013 y concluyó el día 20 de junio del año en cita, es decir, en la legislatura 2012-2013.
5.3.5. Sanción Presidencial
Enviado al Presidente de la República el Proyecto de Ley No. 250 de 2013 Senado, 301 de 2013 Cámara, éste lo sancionó el día 16 de julio de 2013, como la Ley 1666 de dicho año[146].
5.3.6. Remisión a la Corte Constitucional
La Presidencia de esta Corporación recibió el texto de la Ley 1666 de 2013 junto con el Acuerdo que ella aprueba, el 18 de julio de 2013[147], es decir, en el término de los seis días que prevé el numeral 10° del artículo 241 de la Constitución Política.
5.3.7. Conclusión
Del recuento realizado por esta Corporación, se concluye que el proyecto que dio origen a la Ley 1666 de 2013, pese a las deficiencias de trámite anotadas, cumplió de manera satisfactoria con la totalidad de los requisitos y exigencias previstas en la Constitución y en el reglamento del Congreso para una iniciativa de esta naturaleza, pues, como ya se dijo: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (CP art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo (CP art. 157.1); (iii) las ponencias –tanto en comisiones conjuntas como en plenarias– fueron divulgadas antes de dar curso a los respectivos debates (CP art. 160.4); (iv) se verificó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación (CP art. 160.5); (v) fue aprobado tanto en primer como en segundo debate en cada una de las cámaras que integran el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas (CP arts. 145 y 146); (iv) entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara transcurrió los plazos mínimos previstos en la Constitución (CP art. 160.1); (v) su aprobación no superó el término de dos legislaturas, tal y como se dispone en el artículo 162 del Texto Superior; (vi) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; y finalmente, (vii) fue enviado para su revisión a la Corte dentro de los seis días siguientes a su sanción.
Por consiguiente, como se deriva de lo expuesto, la Ley 1666 de 2013 debe ser declarada exequible, en lo que se refiere a su examen de forma.
5.4. Revisión material
5.4.1. Del objetivo del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria (AIIT) frente a la Constitución
El AIIT es un tratado bilateral suscrito entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América, con el propósito de intercambiar información tributaria entre los contribuyentes colombianos y estadounidenses, en aras de combatir la elusión y la evasión fiscal derivada del creciente aumento de las relaciones económicas transfronterizas y del movimiento internacional de capitales. La experiencia ha demostrado que los contribuyentes suelen aprovechar los problemas de asimetría y de carencia de información de las distintas administraciones tributarias. Por ello, el citado instrumento se enmarca dentro del mencionado objetivo, al permitir un flujo constante y permanente de información, bajo cláusulas de reserva y con altos estándares de confidencialidad, que permitirá tener una mayor precisión en la determinación, liquidación y recaudo de los impuestos comprendidos dentro del Acuerdo, al tiempo que dota con mayores y mejores herramientas a las administraciones tributarias, entre otras, en términos de asistencia técnica, fuentes de información, capacitación e instrumentos de auditoría[148].
Precisamente, el artículo 1º del AIIT dispone que: “OBJETO. Los Estados contratantes se prestarán asistencia mutua para facilitar el intercambio de información que asegure la precisa determinación, liquidación y recaudación de los impuestos comprendidos en el Acuerdo, a fin de prevenir y combatir dentro de sus respectivas jurisdicciones la evasión, el fraude y la elusión tributarias y establecer mejores fuentes de información en materia tributaria”. Para el cumplimiento de este propósito, el Acuerdo prevé el principio de la asistencia mutua (art. 1.2), acorde con los medios que se consagran para tal fin.
Como se observa de lo expuesto, el AIIT es un instrumento que se soporta en la necesidad de combatir prácticas que defraudan los fiscos y que, de contera, reducen el monto de los recursos destinados a la satisfacción de necesidades sociales. Por esta razón, encuentra la Corte que el telos que justifica el tratado se ajusta a los mandatos previstos en el Texto Superior, por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, porque el intercambio de información tributaria con el propósito de combatir la elusión y la evasión fiscal contribuye a incrementar las arcas del Estado, con miras a facilitar los recursos que permitan asegurar la prosperidad general (CP art. 2) y la realización efectiva de los derechos (CP. art. 5), en especial, cuando ellos demandan la ejecución de gasto público. En este sentido, en la Sentencia C-597 de 1996 se expuso que:
“[Es] lógico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan hacer exigible a los particulares esa obligación constitucional [se refiere al pago de tributos], de cuyo cumplimiento depende la eficacia misma del Estado social de derecho, ya que 'las autoridades públicas requieren permanentemente de recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades sólo pueden ser satisfechas mediante prestaciones públicas sino que, además, muchos de los derechos fundamentales que en apariencia implican un deber estatal de simple abstención -los llamados derechos humanos de primera generación o derechos civiles y políticos- en la práctica requieren también intervenciones constantes del Estado' (…)”.
(ii) En segundo lugar, porque la ejecución de este tratado ofrece herramientas que permiten cumplir el mandato previsto en el numeral 9 del artículo 95 del Texto Superior, conforme al cual: “(…) Son deberes de la persona y del ciudadano (…) 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. En efecto, como lo ha señalado la Corte, una de las formas más eficientes para cumplir con el citado deber es a través del ejercicio de la potestad tributaria del Estado[149], de tal manera que cuando el contribuyente incurre en actos de elusión o de evasión fiscal, no sólo realiza un comportamiento moralmente censurable, sino que también desconoce su obligación constitucional de contribuir al financiamiento del erario público.
Por lo demás, obsérvese como, el aludido deber se tiene que cumplir conforme al principio de equidad, el cual comprende –entre otras– la existencia de una mayor carga contributiva sobre aquellas personas que tienen más capacidad económica[150]. Así las cosas, obtener información tributaria completa y veraz sobre un contribuyente, es trascendental para que la administración tributaria pueda cumplir con el mencionado principio, ya que le permitirá determinar con mayor certeza la responsabilidad fiscal que efectivamente le cabe a cada persona, logrando con ello una distribución correcta, equilibrada y justa de las cargas públicas.
(iii) En tercer lugar, porque más allá de que se fomenta la equidad, el AIIT permite mejorar la eficacia del sistema tributario mediante herramientas que combaten las prácticas que defraudan al fisco. En este sentido, la posibilidad de que el Estado colombiano pueda acceder a la información que se ubica por fuera de su territorio, es esencial para asegurar el ejercicio efectivo de las atribuciones de fiscalización, investigación y auditoría que la normatividad interna le otorga al Gobierno Nacional[152], es especial, en un contexto global en el que priman las relaciones transfronterizas y el movimiento internacional de capitales[153]. Por lo demás, el AIIT no sólo apunta a la correcta y justa liquidación, determinación y recaudación de los impuestos, sino que también brinda mayores y mejores herramientas para que las administraciones tributarias crezcan en términos de capacitación, auditoría y asistencia.
(iv) Por último, el Acuerdo sometido a control se inscribe dentro de la lógica de promover la internacionalización de las relaciones económicas sobre las bases de equidad, reciprocidad y conveniencia (CP arts. 226 y 227). En efecto, el AIIT permite un suministro recíproco y permanente de información, cuyo propósito es colaborar en el logro de los objetivos del convenio. Al respecto, es preciso recordar que el antecedente remoto de este tipo de acuerdos se encuentra en las Sentencias C-896 de 2003 y C-622 de 2004, en las que la Corte declaró la inconstitucionalidad de varias disposiciones que permitían el intercambio de información entre las autoridades tributarias, sin recurrir a la suscripción de un tratado internacional[154]. Con fundamento en ello, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República han aprobado un número considerable de tratados binacionales y multilaterales, que al tiempo que prevén medidas para evitar la doble tributación, consagran herramientas similares a las expuestas en este Acuerdo para combatir la evasión y la elusión fiscal. Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-383 de 2008[155], C-577 de 2009[156], C-460 de 2010[157], C-295 de 2012[158], C-211 de 2013[159] y C-032 de 2014[160]. Todos estos tratados tienen como antecedente la creación del Foro Global para la Transparencia e Intercambio de Información Tributaria, como organismo multilateral del cual hacen parte más de 100 jurisdicciones, cuyo objeto es hacer seguimiento a los estándares que permitan el intercambio de información entre los países miembros.
Todos estos acuerdos parten de la base de que la información que se intercambia debe ser relevante o esencial para los fines del tratado, lo que impide el suministro de datos genéricos o de forma indiscriminada. Por lo demás, suponen siempre la existencia de dos principios: el de subsidiaridad y el de reciprocidad. De acuerdo con el primero, el Estado que solicita la información debe haberla intentado obtener por sus propios medios; mientras que, acorde con el segundo, ambos Estados deben tener una correspondencia mutua entre las cargas y los beneficios que se prevén en el tratado.
En el asunto sub judice, la Corte observa que el AIIT es un tratado estrictamente riguroso en reconocer a ambas partes los mismos derechos y obligaciones, de suerte que ambos contratantes se pueden beneficiar recíprocamente con la información necesaria y útil para propiciar un recaudo eficiente de sus impuestos. Incluso, como se verá más adelante, sin perjuicio de la cooperación institucionalizada que en él se consagra, no sólo se preserva (i) el principio de supremacía de competencia, conforme al cual el Estado puede adoptar el orden jurídico que a bien tenga, sin requerir la autorización de otro poder[161]; sino que también se salvaguarda (ii) el principio de legalidad, al excluir la entrega de información cuya divulgación afecte el orden público o vaya en contra de las leyes o reglamentos del Estado requerido (art. 4.6).
Por las razones expuestas, no cabe duda que el objetivo buscado por el Acuerdo (artículo 1.1), a través de la asistencia mutua (artículo 1.2), se ajusta a los mandatos previstos en la Constitución, pues la lucha contra la evasión y la elusión fiscal es una prioridad para el Estado colombiano, en aras de fortalecer las arcas públicas, mejorar la eficiencia del sistema tributario, realizar el deber de contribuir al financiamiento del Estado y permitir la redistribución equitativa de las cargas públicas. Lo anterior, en un contexto que responde a los principios de conveniencia y reciprocidad, al tiempo que se preservan los principios de supremacía de competencia y de legalidad, como expresiones de la soberanía nacional (CP art. 9).
Con fundamento en lo anterior, se procederá al análisis específico del articulado, para lo cual se agruparan temáticamente los distintos preceptos normativos, con el fin de facilitar su examen y de asegurar una lectura integral y sistemática de los medios empleados para responder el cumplimiento del telos que justifica la adopción del AIIT.
5.4.2. De la exequibilidad material de las disposiciones del AIIT y de la ley que las aprueba
5.4.2.1. De las definiciones del AIIT
El artículo 3º establece las definiciones de los siguientes términos: “autoridad competente”, “nacional”, “persona”, “impuesto”, “información”, “Estado requirente”, “Estado requerido”, “Colombia” y “Estados Unidos de América”.
Para la Corte, las definiciones de los términos que se emplean a lo largo de todo el Acuerdo, no plantean ninguna controversia constitucional. En efecto, el concepto de “autoridad”, para el caso de Colombia, se refiere al Director de la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado, quien ejerce las atribuciones de fiscalización e investigación en materia de recaudación, liquidación, discusión, cobro y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento interno[162]. No sobra recordar que el artículo 189.20 del Texto Superior, le otorga al Gobierno Nacional la atribución de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. Por otra parte, el término “impuesto” se refiere a los tributos frente a los cuales se aplica el tratado.
En cuanto a la descripción de las palabras “nacional” y “persona”, las mismas se someten a la referencia genérica de toda persona natural, jurídica o cualquier otro ente colectivo, en relación con los cuales la legislación vigente de los Estados contratantes permita su calificación o existencia como tal. Esto significa que, en este punto, se reconoce plena vigencia al principio de legalidad, como emanación de la soberanía del Estado (CP. art. 9).
Las expresiones “Estado requirente” y “Estado requerido”, reflejan una práctica común de los acuerdos de intercambio de información, en los que simplemente se describen la parte activa y la parte pasiva de los sujetos que tienen bajo su cargo la ejecución de los compromisos asumidos. Se trata de definiciones que se enmarcan en la práctica internacional y que reflejan la integración como principio regulador en el manejo de las relaciones internacionales (CP art. 226).
Por su parte, la definición de “Colombia” apunta a entender que se trata de la zona geográfica dentro de la cual se puede ejercer jurisdicción acorde con el concepto de territorio. Para la Corte, no existe reparo alguno en la descripción prevista en el Acuerdo, pues ella se acomoda a los límites del Estado colombiano consagrados en el artículo 101 del Texto Superior.
En cuanto a la expresión “información”, basta con señalar que incluye todo dato o declaración que sea relevante o esencial para el cumplimiento del objeto del Acuerdo, lo que implica garantizar su correlación con los derechos a la intimidad económica y al hábeas data, al excluir el suministro de información genérica o indiscriminada. A manera de ejemplo, el Acuerdo se refiere a testimonios, documentos, dictámenes periciales, conceptos técnicos, etc.
Finalmente, es preciso aclarar que el artículo 3º consagra una cláusula general, según la cual todo término que no haya sido definido en el Acuerdo, tendrá el significado que se le atribuya en la legislación de los Estados contratantes relativa a los impuestos objeto del mismo, a menos que el contexto exija otra interpretación, o que las autoridades competentes convengan en darle un significado común. Para la Corte, este mandato en nada contradice el ordenamiento superior, pues se limita a reiterar su sujeción al principio de legalidad, en un marco de respeto al derecho a la libre determinación de los pueblos (CP art. 9).
5.4.2.2. De los sujetos e impuestos comprendidos en el AIIT
La descripción de los sujetos aparece consagrada en el artículo 1.3, conforme al cual su campo de aplicación se refiere a todos los contribuyentes de los Estados Parte, sin restringir su alcance a los nacionales[163]. Para la Corte, esta disposición tampoco suscita ninguna controversia constitucional, ya que se limita a reflejar la lógica a través de la cual el legislador ha desarrollado el concepto de sujeto pasivo de la obligación tributaria (CP art. 338), cuya determinación se vincula en algunos casos con la noción de nacionalidad, en otros con la de residencia[164] y en algunas ocasiones con el lugar de explota-ción económica de una actividad.
En lo que concierne a los tributos comprendidos en el AIIT, su alcance se circunscribe a los siguientes impuestos del orden nacional: impuesto sobre la renta y complementarios, de ventas, timbre y gravamen a los movimientos financieros (art. 2.1)[166]. De forma expresa el Acuerdo excluye a los tributos del orden territorial (art. 2.4). No encuentra la Corte reparo alguno en la delimitación realizada, pues se trata de impuestos frente a los cuales, por regla general, es posible que se presenten fenómenos de “ficción de territorialidad”, que conducen a la necesidad de obtener información en el exterior, con el propósito de proceder a su correcta determinación, liquidación y cobro[167]. No sucede lo mismo con los impuestos excluidos del Acuerdo, en los que tradicionalmente el hecho generador se vincula con un suceso, una conducta o una circunstancia llamada a ocurrir en el ámbito propio de una entidad territorial, como sucede con el impuesto predial, el impuesto de avisos y tableros, o el impuesto sobre vehículos automotores.
Desde esta perspectiva, a partir de la existencia de ciertas ficciones al principio de territorialidad, el intercambio de información respecto de los impuestos objeto del Acuerdo, brinda la oportunidad al fisco nacional de lograr una adecuada recaudación de las obligaciones tributarias, no sólo en aquellos casos en los que los datos que permiten su liquidación se encuentran por fuera del territorio nacional, sino también cuando los sujetos pasivos se hayan en el exterior. Lo anterior adquiere plena relevancia en tratándose del impuesto sobre la renta y complementarios, en la medida en que el contribuyente residente en Colombia responde tanto por sus rentas de fuente nacional como de fuente extranjera[168]. Algo similar ocurre con el impuesto sobre las ventas, en el que el Estatuto Tributario consagra un listado de servicios prestados desde el exterior que se encuentran gravados en Colombia, básicamente por el hecho de que generan consumo en nuestro territorio[169]. Finalmente, en el caso del impuesto de timbre (con la aclaración previamente realizada referente a la reducción de su tarifa en la mayoría de los casos a 0% a partir del año 2010)[170], se suelen gravar los documentos suscritos en el exterior, cuyas obligaciones se ejecutan en el territorio colombiano[171]. Como se observa de lo expuesto, en estos casos, es perfectamente razonable la posibilidad de intercambiar información tributaria que contribuya en el objetivo de prevenir y combatir la elusión y la evasión fiscal.
No ocurre lo mismo con el gravamen a los movimientos financieros (GMF), ya que se trata de un impuesto de carácter estrictamente transaccional, cuyo hecho generador se encuentra limitado al territorio colombiano[172]. Ahora bien, ello no implica que por esta vía se estén modificando los elementos esenciales del tributo, ni tampoco que se estén previendo hipótesis adicionales que permitan su determinación a partir de una nueva ficción de territorialidad. En efecto, el AIIT se restringe a elementos meramente procedimentales y de colaboración entre los Estados, sin que exista alteración alguna en relación con la parte sustantiva de los tributos. Por esta razón, la Corte entiende que la referencia al citado impuesto no resulta inconstitucional, pues el Acuerdo no extiende la potestad tributaria del Estado colombiano por fuera de las hipótesis previstas en ley. Desde esta perspectiva, es claro que la información que se pida no podrá implicar una modificación del hecho generador o de los sujetos pasivos del tributo, pero sí guardar relación con otros fenómenos vinculados con la satisfacción de dicha obligación tributaria.
Por otra parte, el artículo 2.2 le permite a las Estados contratantes extender la aplicación del Acuerdo a otros impuestos idénticos o de similar contenido establecidos con posterioridad a la firma de este instrumento, o a los impuestos sustitutivos o en adición a los actualmente vigentes. En criterio de esta Corporación, en este punto, el AIIT reconoce la posibilidad de acudir a acuerdos complementarios de simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política, en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción de obligaciones nuevas o diferentes a las que por efecto del Acuerdo se compromete a cumplir[173]. En el caso bajo examen, la extensión del AIIT a otros tributos o el reajuste de los actualmente vigentes, no implican la adición de nuevas obligaciones distintas de las inicialmente pactadas, ni modificación alguna al convenio o a su naturaleza jurídica, lo único que se permite es la actualización permanente en el tiempo de los compromisos asumidos, dentro de los mismos objetivos y propósitos sometidos a revisión. Por esta razón, no se encuentra reparo alguno de constitucionalidad en la citada norma.
Finalmente, como mecanismo de protección para los contribuyentes, el Acuerdo impone la obligación a los Estados contratantes de notificar todo cambio que ocurra en su legislación así como en los fallos jurisprudenciales, que afecten las obligaciones que se asumen por virtud del Acuerdo. Este mandato además de guardar correspondencia con el principio de reciprocidad, constituye una manifestación del principio de supremacía de la competencia, en el entendido en que preserva la soberanía plena de cada Estado para decidir sobre sus reglas de derecho interno (CP art. 9).
5.4.2.3. Del intercambio de información
Esta Corporación ha señalado en varias oportunidades que el derecho a la intimidad económica encuentra como límite la necesidad de acceder a la información que resulte útil, pertinente y relevante, en aras de cumplir con los fines de fiscalización, vigilancia y recaudación de los tributos por parte de las autoridades competentes del Estado. Al respecto, en la Sentencia C-505 de 1999 se dijo que:
“El reconocimiento constitucional expreso del derecho a la intimidad (C.P. art. 15) tiene como finalidad el respeto a aquella esfera individual en donde no caben las interferencias arbitrarias del Estado ni de las demás personas. El amparo a la privacidad de las personas supone entonces una protección especial, que incluye espacios como el nombre, la familia, el domicilio, la comunicación y la correspondencia privada. Sin embargo, como todo derecho, éste no es absoluto, como quiera que puede limitarse cuando entra en conflicto con derechos de terceros o con la defensa de intereses superiores del ordenamiento. Un ejemplo claro de limitación del derecho fundamental a la intimidad cuando colisiona con el interés general es la potestad de que goza la administración para requerir información de contenido y pertinencia fiscal (C.P. art. 15). Así pues, la reserva del dato comercial, que en principio puede gozar de una protección constitucional semejante a la que se otorga a la vida privada del individuo, sin embargo puede limitarse por el deber del ciudadano de contribuir para el sostenimiento de los gastos públicos (CP arts. 15 y 95, ord. 9).
En este contexto, también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en principio, no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente personales de los individuos. En efecto, el artículo 15 de la Carta explícitamente distingue estos dos tipos de documentos, pues establece que la correspondencia y las demás formas de comunicación privada “sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial”, mientras que autoriza que, “para efectos tributarios”, y en los “casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado”, las autoridades competentes exijan la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley. Esta diferencia de trato establecida directamente por la Carta implica entonces que la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los documentos puramente personales, pero no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspección, vigilancia e intervención del Estado, pues en tales eventos, otras autoridades, distintas a la judicial pero definidas por la ley, pueden ordenar la exhibición coactiva de tales documentos (CP art. 15). Por consiguiente, no viola la intimidad que la norma acusada autorice a la DIAN a examinar los documentos con incidencia fiscal.”
Ahora bien, el manejo de esta información se encuentra sometida a la garantía constitucional del hábeas data (CP art. 20), cuya regulación prevista en la Ley 1581 de 2012, establece que no será necesaria la autorización del titular de la información personal para efectos de su tratamiento[174], como sucede en el asunto sub judice, cuando se está ante datos requeridos por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial (literal a) del artículo 10 de la ley en cita). No obstante, como señaló por esta Corporación al examinar la constitucionalidad de dicha norma, ello no excluye el deber de vigilancia que les corresponde a las entidades receptoras, en especial, frente a los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida.
Esto implica que las autoridades competentes al momento de suministrar la información objeto del Acuerdo, como se expuso en la Sentencia C-032 de 2014, deben atenerse a la legislación interna que por vía estatutaria regula tanto “el hábeas data y (…) el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países”[176], como la que establece disposiciones generales “para la protección de datos personales” [177], más allá de que en este caso no resulte aplicable la prohibición de transferencia de datos a terceros países, por virtud de la existencia de este Acuerdo que se rige con fundamento en el principio de reciprocidad[178]. En este sentido, la Corte entiende que las citadas autoridades también tendrán que someterse a lo señalado por esta Corporación en las Sentencias C-1011 de 2008 y C-748 de 2011.
Para la Corte, la citada obligación de sometimiento a la regulación referente al hábeas data, concuerda con lo previsto en el literales a) y c) del numeral 6 del artículo 4 del AIIT, según los cuales: “El intercambio de información a que se refiere este Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a: (a) facilitar información cuya divulgación sería contraria al orden público; [o] (…) (c) facilitar determinadas informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus respectivas leyes o reglamentos”.
Desde esta perspectiva, el intercambio de información previsto en el Acuerdo no riñe con los mandatos superiores, ya que corresponde a una limitación válida del derecho a la intimidad económica, al tiempo que preserva la garantía constitucional del hábeas data. Con fundamento en lo expuesto, este Tribunal procederá al examen concreto del articulado referente a este tema:
5.4.2.3.1. En primer lugar, la Corte debe señalar que el intercambio de información tributaria responde como punto de partida a la protección de los derechos de las personas y a la salvaguarda del ordenamiento jurídico interno, como lo exigen los artículos 5 y 9 del Texto Superior, en los que se dispone la primacía de los derechos inalienables de las personas y se reconoce que las relaciones exteriores del Estado se fundan en la soberanía nacional. Esta circunstancia se infiere del hecho de que el Acuerdo somete el cumplimiento de su objeto a la observancia plena de las reglas del derecho interno del Estado requerido. En este orden de ideas, el numeral 6 del artículo 4 establece que el intercambio de información a que se refiere el Acuerdo no obliga a los Estados contratantes a (i) facilitar información cuya divulgación sea contraria al orden público; (ii) adoptar medidas administrativas que vayan en contra de sus respectivas leyes o reglamentos; (iii) facilitar determinadas y precisas informaciones que no se puedan obtener con arreglo a sus respectivas leyes o reglamentos; (iv) suministrar información que revele secretos empresariales, industriales, comerciales, de negocios o procedimientos comerciales; o (v) facilitar información que conduzca a la aplicación de la ley tributaria de forma tal que se discrimine a un nacional del Estado requerido.
A partir de este mandato general que sirve como parámetro de interpretación al contenido normativo de todo el tratado, en criterio de la Corte, es innegable que ninguna disposición del AIIT pretende quebrantar los derechos de las personas, o imponer una práctica judicial o administrativa distinta a las consagradas en las leyes o en los reglamentos del Estado requerido. En relación con las primeras cuatro cláusulas prohibitivas (literales a, b, c y d del citado numeral 6 del artículo 4), no cabe duda de que responden a la salvaguarda del principio de legalidad como expresión de la soberanía del Estado en el manejo de las relaciones internacionales (CP art. 9), así como al deber de proteger la propiedad intelectual mediante las formalidades que establezca la ley (CP art. 61); mientras que, en lo que concierne a la última (literal e) de la norma en cita), se está en presencia de una disposición cuyo objeto es preservar el derecho a la igualdad (CP art. 13).
En relación con esta última cláusula prohibitiva, este Tribunal no encuentra reparo alguno de constitucionalidad en el hecho de que se defina lo que se entiende por discriminación, esto es, ser la ley tributaria más gravosa con respecto a un nacional del Estado requerido que contra un nacional del Estado requirente en igualdad de condicionales; así como frente a la decisión de excluir algunas expresiones tributarias como causantes de esa discriminación, como ocurre con el criterio de renta mundial o con la posibilidad de Colombia de obtener información relacionada con el impuesto de renta sobre dividendos y participaciones de no residentes y sobre el impuesto complementario de remesas al exterior. Para la Corte, se trata de un conjunto de prescripciones encaminadas a lograr la eficacia de los fines del Acuerdo, sobre la base del principio de conveniencia nacional en la internacionalización de las relaciones económicas (CP art. 226).
Por último, en lo que respecta al literal f) del numeral 6 del artículo 4, se aclara que más allá de las prohibiciones consagradas, el Estado requerido tendrá la facultad para obtener y facilitar por medio de su autoridad competente, información en posesión de instituciones financieras, apoderados o personas que actúan en calidad de agentes (excluyendo la información que corresponde al secreto profesional entre los abogados y sus clientes), o “información con respecto a derechos de propiedad de intereses en una persona”. Una clausula por el estilo fue recientemente declarada exequible por la Corte, al examinar la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal, suscrita al amparo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Así, en la Sentencia C-032 de 2014, esta Corporación señaló que la primera expresión de la norma apunta a reconocer la posibilidad de levantar la reserva bancaria ante circunstancias de evasión y elusión fiscal[179]; mientras que, la segunda, simplemente reitera el carácter relativo del derecho de propiedad, uno de cuyos límites consiste en obtener información para efectos de determinar el valor real de la obligación tributaria.
5.4.2.3.2. En segundo lugar, el AIIT establece tres formas de hacer intercambio de información, a saber: (i) información general y automática; (ii) información espontánea e (iii) información específica.
Inicialmente, el artículo 4.1 reitera que el intercambio de información tiene como propósito hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el presente Acuerdo, incluida la “información para la determinación, liquidación y recaudación de dichos impuestos, para el cobro y la ejecución de créditos tributarios, para la investigación o persecución de presuntos delitos tributarios e infracciones a las leyes y reglamentos”. Se trata de un precepto normativo que guarda plena coherencia con los objetivos del AIIT, por lo que no tiene reparo alguno en su constitucionalidad.
En cuanto a la información general y automática, se reitera que debe ser relevante para efectos de cumplir con los propósitos del Acuerdo (art. 4.2), lo que permite salvaguardar los derechos a la intimidad económica y al hábeas data, al prohibir la entrega de información genérica o indiscriminada. Lo mismo ocurre con la información espontánea (art. 4.3), cuya lógica se sujeta a su obtención por parte de una autoridad en el curso de sus propias actuaciones.
En ambos casos se señala que serán las autoridades competentes quienes deberán acordar el tipo de información sometida a cada una de estas modalidades, así como la forma y el idioma en el que se cumplirá con dicha obligación. Para esta Corporación estos mandatos no vulneran la Carta Política, por un lado, en la medida en que se insiste en que la información intercambiable debe orientarse a realizar los fines del Acuerdo, esto es, combatir la evasión y la elusión fiscal; y por el otro, en cuanto para lograr su plena operatividad, el AIIT se auxilia de acuerdos complementarios de simple ejecución de tratados, en los que las autoridades competentes se limitarán estrictamente a especificar el tipo de información que se suministrará a través de cada una de dichas modalidades, sin autorizar la posibilidad de extender las obligaciones inicialmente pactadas o de modificar la naturaleza del convenio suscrito.
En lo que se refiere al intercambio de información específica (art. 4.4), el Acuerdo simplemente señala que se trata de datos puntuales requeridos a solicitud de parte, para cumplir con los fines previamente mencionados. Para la Corte, nada hay de reprochable en esta modalidad de información, cuyo objeto es contribuir a la realización del tratado. En este sentido, en aras de garantizar la efectividad de lo acordado, el AIIT reconoce que el Estado requerido podrá adoptar todas las medidas necesarias, incluso de carácter coercitivo, para facilitar la información requerida. Así, por ejemplo, se hace referencia al examen de libros y de otros documentos, a la práctica de interrogatorios o a la declaración del interesado. A juicio de esta Corporación, se trata de un mandato general cuya lectura debe hacerse compatible con las cláusulas prohibitivas previamente expuestas (art. 4.6), en las que no sólo se protegen los derechos de los contribuyentes, sino que también se reconoce la imposibilidad de imponer una práctica judicial o administrativa contraria a las leyes del Estado. Desde esta perspectiva, la Corte encuentra que esta norma se ajusta al principio de legalidad, como expresión de la soberanía en el manejo de las relaciones internacionales. Además, como se infiere de lo expuesto, es innegable que al momento de aplicar cada uno de los procedimientos internos, se incorporarán las garantías de defensa y contradicción que se prevén en nuestra legislación[181].
Por último, el artículo 4.4 consagra que la existencia de privilegios se limitará a las leyes y a los tribunales de cada uno de los Estados contratantes, como emanación del principio de soberanía nacional, al tiempo que reconoce la posibilidad de que se consagren procedimientos específicos de oposición o reclamación administrativa o judicial, con el fin de prevenir el abuso del intercambio de información autorizado por el Acuerdo. Al respecto, es preciso resaltar que dichos procedimientos se enmarcan en el ámbito de protección al hábeas data, en especial, en lo que se refiere a los principios de legalidad en el tratamiento de la información, circulación restringida y confidencialidad[182]. Por las razones expuestas, en criterio de este Tribunal, ningún reparo de constitucionalidad se predica de dichas normas.
5.4.2.3.3. En cuanto a las acciones del Estado requerido para la atención de una solicitud específica (art. 4.5) y las normas para efectuar una solicitud (art. 4.7), la Corte encuentra que en relación con ellas se reitera el mismo mandato de protección al principio de legalidad, en la medida en que se señala que el Estado requerido obtendrá y facilitará la información solicitada de la misma forma que lo haría si el impuesto fuera establecido por ese mismo Estado. En este contexto, es claro que se aplicarán todas las normas tributarias del ordenamiento interno, que protegen los derechos a la intimidad y al debido proceso de los contribuyentes colombianos.
De manera puntual, el artículo 4.5 prevé que el Estado requirente podrá solicitar de forma específica la realización de una determinada actuación, lo que corresponde a la lógica de la suscripción de un tratado que se desarrolla conforme al principio pacta sunt servanda. Entre dichas medidas se destacan: la posibilidad de exhibir y examinar libros o documentos, el tomar juramento de las personas que los presenten y la posibilidad de practicar interrogatorios (literales a, b, c, d, e, f y g). En todo caso, como ya se dijo, el ejercicio de dichas funciones debe enmarcarse dentro del régimen normativo interno. Así lo señala expresamente el literal h) del citado artículo, al disponer que se podrá realizar cualquier otra acción, siempre que “no contravenga a las leyes ni esté en desacuerdo con las prácticas administrativas del Estado requerido”. Por lo demás, el literal j) del artículo en mención, también precisa que en los casos en que se solicite una declaración, no sólo se permitirá la presencia del contribuyente sino también de su abogado, en respeto a la defensa técnica como garantía del derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29).
Dentro de la misma lógica del acatamiento al derecho interno, en la ejecución de una solicitud de declaración, se permite la oportunidad de la presencia de un representante de la autoridad impositiva del Estado requirente (literal j del art. 4.5), quien tendrá la oportunidad de interrogar a la persona que esté danto testimonio o exhibiendo libros o documentos, por intermedio de la autoridad comisionada del Estado requerido (literal k del art. 4.5). De igual manera, se autoriza la posibilidad de realizar entrevistas con el consentimiento de los individuos vinculados con la tenencia de libros o registros (art. 4.7). Como se trata de atribuciones cuyo ejercicio se encuentra sometido al ordenamiento interno, como expresión del principio de soberanía nacional, no encuentra la Corte reparo alguno en su constitucionalidad[183].
Finalmente, para efectos de hacer seguimiento al cumplimiento del Acuerdo, en el literal i) del artículo 4.5 se consagra la posibilidad de que se certifique si se siguieron o no los procedimientos solicitados por la autoridad competente del Estado requirente. En criterio de la Corte, esta disposición no suscita ningún inconveniente constitucional, al ser una expresión del principio de reciprocidad que rige al tratado.
5.4.2.3.4. El Acuerdo también establece otro tipo de medidas directamente encaminadas a salvaguardar el derecho al hábeas data, en un contexto acorde con los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida.
En cuanto al principio de finalidad, en el entendido que el intercambio de información obedece a un objetivo legítimo de acuerdo con la Constitución y la ley. En efecto, a lo largo de esta providencia se ha explicado que la adopción de medidas para combatir la elusión y la evasión fiscal, contribuye al fortalecimiento de las arcas del Estado, a la eficiencia del sistema tributario y a la realización del deber de contribuir dentro de los conceptos justicia y equidad. En este contexto, por ejemplo, recientes estudios demuestran que la evasión fiscal es una de las principales causas de la pobreza mundial al impedir la redistribución de la riqueza[184].
En lo que se refiere al principio de utilidad, se observa que el uso de la información se encuentra circunscrito a los fines del AIIT. Así lo dispone expresamente el artículo 4.1 del tratado, al señalar que el intercambio se producirá con el propósito de hacer cumplir las leyes nacionales relativas a los impuestos comprendidos en el presente Acuerdo.
Igualmente se satisface el principio de circulación restringida, al establecer que la citada información no sólo estará sometida a reserva, sino también a parámetros idóneos de confidencialidad. En relación con el primer punto, el artículo 4.8 establece que: “Toda información recibida por un Estado contratante se considerará reservada, de igual modo que la información obtenida en virtud de las leyes nacionales de aquel Estado”[185]. En criterio de la Corte, se trata de una disposición acorde con los mandatos del citado principio y que, por obvias razones, también permite la protección del derecho fundamental a la intimidad (CP art. 15). En cuanto al segundo, la misma disposición reconoce que: “(…) solamente se revelará [la información] a personas o autoridades del Estado requirente, incluidos órganos judiciales y administrativos, que participen en la determinación, liquidación, recaudación y administración de los impuestos objeto del presente Acuerdo, en el cobro de créditos fiscales derivados de tales impuestos, en la aplicación de las leyes tributarias, en la persecución de delitos tributarios o en la resolución de los recursos administrativos referentes a dichos impuestos, así como en la supervisión de todo lo anterior. Dichas personas o autoridades deberán usar la información únicamente por tales propósitos y podrán revelarla en procesos judiciales públicos ante los tribunales o en resoluciones judiciales del Estado requirente, en relación con esas materias”. De conformidad con lo anterior, resulta claro que el AIIT protege la privacidad documental y restringe el uso de la información a procesos vinculados con el cumplimiento de obligaciones tributarias, lo que resulta acorde con las limitaciones válidas de los derechos a la intimidad y al hábeas data, en los términos previamente expuestos en esta providencia[186].
Finalmente, como medida de protección al contribuyente y en desarrollo del principio de calidad del hábeas data, se prohíbe el uso del Acuerdo frente a cualquier acción o diligencia relacionada con impuestos que hayan prescrito según las leyes nacionales del Estado requirente (art. 2.3). Ningún reparo de constitucionalidad se deriva de la citada cláusula, cuyo rigor normativo también es acorde con el derecho fundamental al debido proceso (CP art. 29).
5.4.2.4. De los procedimientos de mutuo acuerdo
El numeral 1° del artículo 5 establece que las autoridades competentes de los Estados contratantes podrán en práctica programas destinados a lograr la satisfacción de los objetivos del presente Acuerdo, los cuales podrán incluir, además de los intercambios de información, otras medidas para mejorar el cumplimiento de las disposiciones en materia tributaria, tales como, la asistencia técnica, la capacitación, el intercambio de conocimientos técnicos, el desarrollo de nuevas técnicas de auditoría, la ejecución de auditorías e investigaciones simultáneas y/o conjuntas de infracciones y delitos tributarios y la identificación de nuevas áreas de evasión y elusión fiscal.
Como se observa de lo expuesto, en este punto, el AIIT nuevamente recurre a los acuerdos de simple ejecución de tratados, los cuales se ajustan a la Constitución Política, en la medida en que no implican para el Estado colombiano la asunción de obligaciones nuevas o distintas a las que por el efecto del tratado se compromete a cumplir. Sobre estos acuerdos, en la Sentencia C-363 de 2000, se afirmó que: “(…) corresponden a una de las clases de los llamados procedimientos simplificados que –como se ha dicho y surge del texto del Convenio sujeto a análisis– son instrumentos que buscan dar cumplimiento a las cláusulas sustantivas de un tratado vigente y que no dan origen a obligaciones nuevas ni pueden exceder las ya contraídas por el Estado colombiano”.
En el caso bajo examen, los programas de desarrollo a los cuales alude el citado artículo 5.1, se encuentran claramente circunscritos a la necesidad de alcanzar los objetivos del presente Acuerdo, por lo que no podrían incluir ningún tipo de cláusula que suponga el surgimiento de nuevas obligaciones distintas de las pactadas, o que conduzcan a una alteración en su naturaleza jurídica. Desde esta perspectiva, es innegable que el propósito de dichos programas es optimizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, a fin de prevenir y combatir la evasión y la elusión fiscal.
Por esta razón, la Corte no encuentra objeción alguna de constitucionalidad a la norma examinada, pues simplemente se limita a reconocer la posibilidad de acudir a la técnica de los acuerdos complementarios o de simple ejecución de tratados, cuya existencia es compatible con los principios de derecho internacional aceptados por Colombia, a los cuales se refiere el artículo 9° del Texto Superior. No sobra aclarar que para que dichos acuerdos se entiendan excluidos de la necesidad de obtener la aprobación del Congreso de la República y de ser sometidos a control automático de constitucionalidad[188], es preciso que cumplan con los siguientes requisitos: a) que no contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el Acuerdo; b) que se enmarquen dentro de sus propósitos y objetivos; y c) que no modifiquen el contenido o la naturaleza jurídica del Acuerdo que le sirve de marco. En caso contrario, como lo ha sostenido la Corte, el documento internacional que incluya nuevas obligaciones o modifique las existentes, tendrá que someterse al trámite interno de incorporación, de conformidad con lo establecido en los artículos 150.16 y 241.10 de la Constitución Política.
Adicional a lo expuesto, el AIIT establece que los Estados podrán tener comunicación directa para asegurar el cumplimiento de lo estipulado en el citado Acuerdo (art 5.3), al tiempo que trataran de resolver de consuno toda dificultad o duda que provenga de la interpretación o aplicación del presente convenio (art 5.2). Para la Corte, este tipo de cláusulas se ajustan al principio de reciprocidad en el manejo de las relaciones internacionales (CP art. 226), cuya utilidad es apenas natural al amparo del principio pacta sunt servanda.
5.4.2.5. De los costos, entrada en vigencia y terminación
El artículo 6 del Acuerdo dispone que estarán a cargo del Estado requerido los costos ordinarios ocasionados por su ejecución, mientras que el Estado requirente deberá asumir los extraordinarios, salvo acuerdo en contrario manifestado por parte de las autoridades competentes. En criterio de esta Corporación, el citado mandato se ajusta al principio de reciprocidad (CP art. 226), ya que el Estado colombiano asumirá los gastos ordinarios que surjan de la información requerida por el otro Estado, en la medida en que éste también asumirá los mismos gastos que demanden el intercambio de datos requeridos por Colombia. Así las cosas, como expresión de este mismo principio, es lógico que los costos extraordinarios queden a cargo del Estado requirente, cuando una obligación ya no es equivalente.
Por último, los artículos 7 y 8 se refieren, respectivamente, al momento de entrada en vigor y a las reglas de terminación del AIIT. Se trata de disposiciones que no suscitan ningún interrogante constitucional, ya que corresponden a reglas y principios del derecho internacional de los tratados que han sido tradicionalmente aceptados por Colombia (CP art. 9), cuya finalidad –en sí misma considerada– es velar por la obligatoriedad y fuerza normativa de los mandatos previstos en el citado instrumento.
5.5. Síntesis
Examinado el trámite surtido frente a la iniciativa que se convirtió en la Ley 1666 de 2013, esta Corporación verificó que se cumplieron a cabalidad con las distintas etapas, requisitos y procedimientos exigidos por la Constitución y el Reglamento del Congreso, a pesar de las deficiencias que se encontraron en la plenaria del Senado de la República. En relación con la primera de ellas, esto es, el incumplimiento del lapso que debe mediar entre el primer y el segundo debate, se utilizó la atribución de corrección formal de los procedimientos que establece el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992[190]; mientras que, frente a la segunda, valga decir, la votación ordinaria por unanimidad pese a la manifestación de dos votos en contra, este Tribunal concluyó que, a la luz de las específicas circunstancias en las que se produjo, dicha irregularidad carece de la entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento susceptible de afectar la validez de la ley, entre otras razones, porque el trámite fue respetuoso del proceso de formación de la voluntad democrática, no sólo porque la iniciativa contó con la aprobación de las comisiones conjuntas y de la plenaria de la Cámara de Representantes, sino también porque fue avalada por las mayorías requeridas por la plenaria del Senado del República, en un contexto particular y concreto, que redujo los efectos de la transgresión al deber de acreditar la unanimidad.
En este orden de ideas, como recientemente lo declaró esta Corporación, si bien el hecho de que no exista unanimidad en una votación ordinaria, aunado a la circunstancia de que no se proceda –en su lugar– a votar de manera nominal y pública, constituye una irregularidad en el trámite legislativo, es posible que a partir de las circunstancias específicas del contexto en la que ésta se produjo, carezca de la entidad suficiente para afectar la validez de la ley, como ocurrió en el asunto sub examine. Precisamente, la Corte encontró que el aludido defecto se presentó al momento de repetir la votación, como consecuencia de la necesidad de subsanar la irregularidad de trámite referente al incum-plimiento del plazo que debe mediar entre el primer y el segundo debate.
A partir de dicha circunstancia, este Tribunal pudo constatar que el contenido del proyecto permaneció inalterable a lo largo de todo el trámite legislativo, que la forma como se surtió el debate y la aprobación de esta iniciativa fue respetuosa de los derechos de las minorías y que existió una actitud diligente de la plenaria del Senado de la República dirigida a preservar la pulcritud, la transparencia y la integridad del trámite legislativo.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte observó que no se afectó el proceso de formación de la voluntad democrática, cuando, además de lo anterior, también fue posible identificar las mayorías exigidas para aprobar el proyecto, ningún parlamentario cuestionó el resultado de la votación, ninguno de los senadores requirió que se llevara a cabo la votación nominal, no se presentaron constancias que dieran cuenta de la ocurrencia de alguna irregularidad y, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, fue posible determinar el sentido del voto de los senadores presentes al momento de aprobar la iniciativa.
Por otra parte, este Tribunal encontró que el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, se orienta al logro de un objetivo que resulta compatible con la Constitución, como lo es prevenir y combatir dentro de sus respectivas jurisdicciones la evasión y la elusión fiscal. Este objetivo, como se expuso a lo largo de esta sentencia, contribuye al fortalecimiento de las arcas del Estado, a la eficiencia del sistema tributario y a la realización del deber de contribuir dentro de los conceptos justicia y equidad, en los términos previstos en los artículos 95.9 y 189.20 del Texto Superior.
En lo referente al intercambio de información y a las formas previstas para tal efecto (información general, espontánea y específica), la Corte encontró que el Acuerdo es respetuoso de los derechos a la intimidad y al hábeas data, en un contexto acorde con el ejercicio de las facultades de fiscalización y vigilancia a cargo de las autoridades competentes en materia tributaria. Por lo demás, también observó que el Acuerdo preserva la soberanía nacional (CP art. 9), en tanto somete el cumplimiento de su objeto a la observancia plena de las reglas del derecho interno del Estado requerido.
Este Tribunal igualmente advirtió que el Acuerdo desarrolla los principios de reciprocidad y de conveniencia nacional consagrados en el artículo 226 de la Carta, no sólo en la delimitación de los tributos comprendidos en el convenio, sino también en las acciones previstas para asegurar su cumplimiento. Por último, la revisión de las distintas cláusulas acordadas por los Estados, le permitió a la Corte establecer su compatibilidad con los mandatos de la Constitución Política e, incluso, en algunos casos puntuales, con las reglas y principios del derecho internacional aceptados por Colombia, como ocurre, por ejemplo, con las normas referentes a su entrada en vigor.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1666 de 2013, “por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá DC, el 30 de marzo de 2001.”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
MAURICIO URIBE BLANCO
Conjuez
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Conjuez
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL CONJUEZ
MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ
A LA SENTENCIA C-225/14
Referencia: Expediente LAT-420
Revisión constitucional de la Ley 1666 de 2013, "por medio de la cual se aprueba el 'Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria', suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001"
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Con el mayor respeto plasmo por escrito las discrepancias expuestas en la Sala, en relación con las motivaciones de la sentencia del 2 de abril de 2014, con cuya parte resolutiva estuve de acuerdo, por estimar que el procedimiento adoptado no violó las disposiciones legales a las cuales estaba sujeto.
Las motivaciones que no comparto son las siguientes:
1.- En la providencia se exponen argumentos de los cuales podría deducirse que las irregularidades procesales deben estudiarse en cada caso concreto o "a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto en que tuvo lugar el defecto observado"
A mi modo de ver, este tipo de consideraciones podrían desconocer la noción de debido proceso, que es el que está previsto previamente en la norma y debe hacerse respetar, de manera similar, en todos los casos; la determinación de si un trámite respetó el debido proceso no puede depender de las especificidades del caso concreto ni del valor sustantivo que se encuentra en juego. Si la Constitución le asignó a la Corte Constitucional la función de determinar si el trámite de un proyecto de ley se ajustó a las formalidades legales, lo que le corresponde a esta corporación es verificar lo anterior a partir de la interpretación de las normas que establecen tales formalidades. No resultaría adecuado inferir que las formalidades establecidas en la Constitución y la Ley para que un proyecto se convierta en ley de la República no son imperativas sino discrecionales: que la Corte puede exigirlas en unos casos y no exigirlas en otros; ello desfiguraría la noción de debido proceso en el procedimiento legislativo. El debido proceso no puede, en ningún caso, depender del arbitrio del juzgador: debido proceso es, por el contrario y como reiteradamente lo ha señalado la Corte, el que está previamente determinado en la ley.
2.- La labor del Tribunal Constitucional debe estar guiada por la preocupación de proferir decisiones similares que excluyan la arbitrariedad: las decisiones de la Corte, implícita o explícitamente, contienen subreglas que deben ser universales razón por la cual, al adoptarlas o aplicarlas, debe asumir el compromiso de resolver los asuntos similares de igual manera.
Algunas de las razones incluidas en la sentencia para justificar que la irregularidad es irrelevante, podrán sugerir subreglas que, a mi modo deber, no podrían acogerse en casos similares; me refiero a ellas a continuación:
a.- La votación en la que se discute la irregularidad era una votación que se estaba surtiendo por segunda vez, con el objeto de subsanar una irregularidad en la que se incurrió en la primera votación.
¿Puede sostenerse que la repetición de una actuación nula no debe cumplir todos los requisitos de validez por este motivo? Este planteamiento, a mi modo de ver, carece de consistencia pues implica darle efectos a la primera actuación, que se declaró nula y, por tal razón, se repitió.
b.- En la misma sesión en la que se incurrió en la irregularidad se habían adoptado siete decisiones por unanimidad, se había votado la reforma a una ley ordinaria y se había votado ley estatutaria.
¿Esas circunstancias legitiman o validan otra votación sobre un punto distinto? ¿Se puede sostener que la validez de ocho votaciones legitima o subsana la irregularidad que se comete en la novena? Estimo que el análisis de la votación de cada proyecto debe hacerse individualmente y no parece consistente considerar que la validez de una votación determina la validez de otra.
c.- La votación del proyecto de ley que dio origen a la ley 1666 estuvo precedida de una amplia discusión con la participación del señor Ministro de Hacienda.
¿La amplia discusión de un proyecto, o la participación de un ministro legitiman las irregularidades que se presenten en su votación? ¿Podría la Corte en el futuro, por ejemplo, declarar que un proyecto adoptado mediante votación secreta, sin causal que lo justifique, es válido porque estuvo precedido de una "amplia discusión"?
d.- El texto del proyecto permaneció "inalterable a lo largo de todo el proceso legislativo, pues no se presentaron proposiciones de archivo de aplazamiento o de reserva frente a las disposiciones propuestas".
Esta circunstancia, a mi modo de ver, tampoco justificaría ni validaría una votación ilegal de un proyecto.
e.- Se afirma en la sentencia "Incluso, como se observa en la interpelación del senador Jorge Enrique Robledo, los votos en contra no reflejan una oposición frente a lo dispuesto en el proyecto de ley o una crítica directa a las normas que allí se proponen, sino que se limitan a expresar un enfoque contrario a la manera como el Gobierno dirige de forma genérica las relaciones internacionales" (p. 61)
¿Querría decir lo anterior que un voto en contra solo debe ser considerado cuando su motivación se dirija directamente a controvertir el objeto de la ley? Creo que esta consideración no debería haberse hecho, porque la Corte no está legitimada para calificar el valor de un voto a partir de las consideraciones con fundamento en las cuales el mismo se emita. Si el artículo 133 de la ley 5 de 1992 dispone que "durante las votaciones no se podrá explicar el voto" no tiene sentido argumentar que la validez o invalidez de un voto puede depender de su motivación, que es el mensaje que envía la ponencia con esta consideración.
Atentamente,
Martín Bermúdez Muñoz.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-225/14
Referencia: Expediente LAT-420
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1666 de 2013, “Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo entre la República de Colombia y el Gobierno de los Estado Unidos de América para el intercambio de información tributaria”, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el acostumbrado respeto salvamos parcialmente nuestro voto. Esta ponencia desconoce la decisión tomada por la Corte, a propósito del LAT-414, sentencia C-134 de 2014. En esa ocasión, ante un supuesto similar a este, la Corte declaró inexequible la Ley 1634 del 11 de junio de 2013, "Por medio de la cual se aprueban el 'Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional para Reforzar la Representación y la Participación en el Fondo Monetario Internacional', adoptado el 28 de marzo de 2008 y aprobado por la Junta de Gobernadores mediante Resolución 63-2, adoptada el 28 de abril de 2008, y el 'Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional para Ampliar las Facultades de Inversión del Fondo Monetario Internacional', adoptado el 7 de abril de 2008 y aprobado por la Junta de Gobernadores mediante la Resolución 63-3, adoptada el 5 de mayo de 2008".
En efecto, en la sentencia C-134 de 2014, también en la Plenaria del Senado, la Corte señaló que "[s]egún certificación del Secretario de la Plenaria del Senado de la República, el Proyecto 175 de 2011 Senado fue aprobado mediante votación ordinaria, con quórum deliberatorio y decisorio de 83 de 100 senadores, y la constancia de voto negativo presentada por tres senadores [Los senadores Parmenio Cuéllar Bastidas, Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Jorge Enrique Robledo Castillo]". Ante esa evidencia, la Corte dijo que la votación ordinaria sólo era admisible en casos de unanimidad, y no ante la falta de unanimidad, contexto en el cual la regla indica que debe haber votación nominal y pública. Se sostuvo en el fallo:
"1.5. [...] La advertencia [de voto negativo] de los tres Senadores desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación, y por lo tanto, constituía un llamado para que se repitiera y se realizara de manera nominal y pública, como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la Constitución Política.
1.6. La inexistencia de unanimidad, y la forma en que se ignoró la constancia de tres Senadores, que al manifestar su voto negativo, hacían necesaria la repetición de la votación, comporta un vicio de procedimiento.
[...]
1.8. En este caso, dado que no existía unanimidad con respecto al proyecto 175 de 2011 Senado, 232 de 2012 Cámara, la votación debió ser nominal y pública, en la plenaria del Senado, y no ordinaria, como en efecto se realizó. Tal omisión constituye una grave trasgresión a los principios de publicidad y transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias. En consecuencia, supone un vicio en el procedimiento de formación de la ley susceptible de afectar su validez".[191]
En el proceso bajo examen, se presentó la misma situación. Aunque esta vez había algunas particularidades que merecen resaltarse. En efecto, lo primero que ocurrió fue que, inicialmente, la Plenaria del Senado aprobó el proyecto de Ley "fue anunciado y votado con anterioridad al plazo de ocho días que debe mediar para su aprobación entre el primer y el segundo debate (CP art. 160.1)". En ese primer intento de aprobación, la votación fue ordinaria y unánime, pero la misma Plenaria advirtió la irregularidad y decidió corregirla más adelante. En este nuevo intento, sin embargo, aunque de nuevo se sometió el proyecto a aprobación mediante votación ordinaria, dos senadores dejaron constancia de votación negativa. En palabras de la ponencia que se analiza, en ese segundo intento, la Plenaria del Senado le impartió su aprobación al proyecto mediante "votación ordinaria, con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores", pero en esa votación "dejaron constancia de su voto negativo los Congresistas Jorge Enrique Robledo Castillo y Camilo Ernesto Romero Galeano".
Ciertamente, entre ambos casos hay una sutil diferencia, pues en el del LAT-414 de marzo 11 de 2014, no se había dado antes una votación irregular, mientras en esta ocasión sí. Sin embargo, esa diferencia es irrelevante y poco significativa, al menos por dos razones.
- Primero, porque en este asunto la primera votación anterior fue irregular, y aunque fue unánime, la segunda no lo fue en tanto hubo dos votos negativos, y ninguna se dio de manera nominal y pública.
- Segundo, la primera votación irregular no logra subsanar la deficiencia de la segunda.
En este asunto no es suficiente con apelar al principio de 'instrumentalidad de las formas' para sostener que no hay vicio. El principio de instrumentalidad de las formas admite que se omitan ciertas formas, siempre y cuando se puedan obtener los mismos fines de otro modo. En cuanto a la votación nominal y pública, la finalidad que se persigue es darle completa transparencia y publicidad a la votación parlamentaria, de suerte que el elector o la ciudadanía puedan saber quiénes votaron, y de ellos quiénes votaron afirmativa o negativamente. En efecto, lo que ha dicho la Corte es que lo importante es que se pueda conocer el "resultado concreto" y no sólo el "resultado abstracto" (o sea, quiénes por el sí y quiénes por el no, y no solamente cuántos por el sí y cuántos por el no). Sin embargo, en este caso no hay manera de saber quiénes votaron por el sí.
La certificación del Secretario del Senado, declara que el proyecto de ley en mención "se aprobó con un quórum deliberatorio y decisorio de 92 de 98 senadores". A lo sumo, el quórum fue 91 senadores. En efecto, de acuerdo con esta ponencia, el total de integrantes del senado era para esa fecha de 98 senadores, y no de 102 que es el número constitucional, en vista de la "imposibilidad de llenar las vacantes dejadas por Dilian Francisca Toro, Fuad Rapag Matar, Javier Cáceres Leal y Piedad Zucardi". Ahora bien, de esos 98 senadores, 7 senadores no asistieron a la sesión plenaria de ese día, como se puede comprobar al comienzo del Acta N° 70 de 2013, que corresponde a la Plenaria, contenida en la Gaceta No. 712 de 2013. Al comienzo de la sesión se dejó constancia expresa de que siete parlamentarios no asistieron: Gilma Jiménez, Alexandra Moreno Piraquive, Karime Mota y Morad, José David Name Cardozo, Alexánder López, Liliana Rendón y Milton Rodríguez. Es decir, que de 98 senadores, no asistieron 7, lo cual nos da como resultado un total de 91 votos. No podía haber 92 votos, en consecuencia, sino a lo sumo 91 senadores. La certificación presenta pues un dato equivoco.
Suponiendo que haya un simple error en la certificación del secretario y que debe entenderse había un quórum deliberatorio y decisorio de 91 senadores, dos de los cuales votaron negativamente, en todo caso eso sólo significa que hubo una presencia de 89 senadores. Sin embargo, ¿quiere decir ese hecho que esos 89 senadores votaron afirmativamente el proyecto de LAT? Esa inferencia nos parece infundada, pues está visto que en otro asunto (el informe de conciliación a un proyecto de ley) votado ese mismo día de manera nominal y pública no fue votado por los 91 senadores asistentes, sino sólo por algunos de ellos, específicamente por solo 62 parlamentarios (54 por el sí, y 8 por el no). ¿Cómo sabemos, entonces, que este proyecto de LAT lo votaron todos los 91 presentes y no sólo algunos de ellos, como ocurrió con la aprobación de otro de los proyectos sometidos a consideración del senado ese mismo día? No hay ningún elemento que nos conduzca a esa conclusión, y la certificación no es suficiente por la imprecisión clara que contiene.
La Corte, de acuerdo con los magistrados, ha debido seguir no sólo la postura adoptada en la sentencia C-134 de 2014, y asumida reiterada y pacíficamente en otras decisiones, sino también los principios generales reconocidos como obligatorios en la jurisprudencia, de acuerdo con los cuales la votación nominal y pública es la regla general, y sólo admite excepciones estrictamente previstas en la Constitución y la ley, debidamente probadas. En este caso, la Sala Plena declaró exequible una ley que no fue aprobada ni por unanimidad (ya que hubo constancia de dos votos negativos), ni tampoco mediante votación nominal y pública (por cuanto no puede saberse con certidumbre quiénes en específico votaron afirmativamente), y por lo mismo introdujo una excepción a la regla constitucional de votación nominal y pública, que no está prevista en la ley. Ahora bien, la Constitución dice que el voto de los congresistas "será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley" (CP art 133). Es la ley, como se ve, y no una mayoría de la Corte, la que puede introducir excepciones a la regla constitucional.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] En este sentido, el interviniente afirma que: "la información requerida y entregada por el Estado colombiano, se someterá a las reglas que nuestro propio ordenamiento ha previsto para la solicitud e inspección de información del contribuyente (i.e., (i) los soportes documentales deben conservarse por un período mínimo de 5 años (artículo 632 del E.T), con lo que, en principio, no podría pedirse información o documentación anterior, (ii) sólo se puede solicitar información que sea relevante para discriminar los factores necesarios para determinar las bases gravables, así como la identificación del contribuyente o, en general, la información que de manera exclusiva sea soporte de las declaraciones tributarias (artículo 596 del E.T), (iii) de igual modo, 'los libros de contabilidad del contribuyente constituyen prueba a su favor, siempre que se lleven en debida forma' 8artículo 772 del E.T). Esto en adición a otras normas del E.T que regulan la entrega de información tributaria. En cualquier caso, los artículos aquí mencionados demuestran como la solicitud y manejo de la información tendrá un trato coherente con el derecho a la privacidad documental".
[2] En este punto se presenta un salvamento de voto de uno de los 13 miembros del Instituto que participaron en la elaboración del concepto. Acorde con el documento anexo, la inclusión del GMF es inconstitucional, básicamente porque desconoce el principio de territorialidad que rige a este tributo. Al respecto, se dice que: "La razón concreta que me lleva a considerar inconstitucional la posibilidad de que entre un país extranjero y Colombia exista un intercambio de información frente al referido gravamen a los movimientos financieros, radica en que este tributo se circunscribe exclusivamente a las operaciones ocurridas dentro del territorio colombiano y, por ello, ningún país tiene por qué entregarle información relevante a Colombia frente al referido impuesto. El Convenio pareciera darle carácter extraterritorial al tributo, lo cual violaría directamente el artículo 101 de la C.P. En otras palabras, si el Convenio sugiere que Estados Unidos puede brindar información sobre operaciones financieras ocurridas en dicho país, es porque la ley aprobatoria del tratado le está dando al gravamen a los movimientos financieros un carácter extraterritorial". Para la interviniente, el hecho de permitir que la DIAN pida información sobre operaciones realizadas en el exterior, cuyo efecto no puede generar ningún tipo de tributo en Colombia, por ser de carácter puramente transaccional, no sólo vulnera el citado principio de territorialidad (CP art. 101), sino también el principio de legalidad de la función pública (CP art. 6) y el principio de legalidad tributaria (CP. arts. 150 y 338). Desde esta perspectiva, si bien el derecho internacional admite la extraterritorialidad de ley tributaria, ello solamente ocurre cuando existe un convenio o una costumbre internacional que así lo permita, por ejemplo, (i) en el caso del principio de renta universal que grava las rentas de fuentes extranjeras de los residentes colombianos (impuesto sobre la renta y complementarios), (ii) o cuando se presta un servicio en el exterior cuyo consumo ocurre en Colombia (impuesto de ventas), o cuando se suscribe un documento fuera del territorio nacional, pero cuyas obligaciones se generan en el espacio colombiano (impuesto de timbre). No obstante, en el caso del GMF, "no existe en ley una sola excepción al principio de territorialidad de la ley tributaria" y tampoco existe una práctica internacional sobre la materia.
[3] Al respecto se mencionan las Sentencias C-383 de 2008, C-577 de 2009, C-460 de 2010, C-295 de 2012 y C-211 de 2013.
[4] Dispone la norma en cita: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva".
[5] La norma en cita señala que: "Todas las decisiones que las Corporaciones judiciales en pleno o cualquiera de sus salas o secciones deban tomar, requerirán para su deliberación y decisión, de la asistencia y voto de la mayoría de los miembros de la Corporación, sala o sección. // Es obligación de todos los Magistrados participar en la deliberación de los asuntos que deban ser fallados por la Corporación en pleno y, en su caso, por la sala o la sección a que pertenezcan, salvo cuando medie causa legal de impedimento aceptada por la Corporación, enfermedad o calamidad doméstica debidamente comprobadas, u otra razón legal que imponga separación temporal del cargo. La violación sin justa causa de este deber es causal de mala conducta. // El reglamento interno de cada corporación señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus salas y sus secciones celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia."
[6] Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-682 de 1996, C-468 de 1997, C-924 de 2000, C-293 de 2010 y C-714 de 2012.
[7] El artículo 150, numeral 16, de la Constitución Política, establece que: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 16. Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados".
[8] El artículo 217 de la Ley 5ª de 1992 señala que: "Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales. // El texto de los Tratados no puede ser objeto de enmienda. // Las propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo ordinario. (...)." Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-227 de 1993, C-176 de 1994 y C-863 de 2004.
[9] Sobre la materia, el artículo 7° de la Ley 406 de 1997, dispone que: "Plenos poderes. 1. Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado o para manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a un Estado: a) Si presenta los adecuados plenos poderes, o b) Si se deduce de la práctica o de otras circunstancias que la intención de los Estados y de las organizaciones internacionales de que se trate ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos efectos sin la presentación de plenos poderes. 2. En virtud de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que representan a su Estado: a) Los jefes de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; b) Los representantes acreditados por los Estados en una conferencia internacional, para la adopción del texto de un tratado entre Estados y organizaciones internacionales; c) Los representantes acreditados por los Estados ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del texto de un tratado en tal organización u órgano; d) Los jefes de misiones permanentes ante una organización internacional, para la adopción del texto de un tratado entre los Estados acreditantes y esa organización. 3. Para la adopción o la autenticación del texto de un tratado o para manifestar el consentimiento de una organización en obligarse por un tratado, se considerará que una persona representa a esa organización internacional: a) Si presenta los adecuados plenos poderes; o b) Si se deduce de las circunstancias que la intención de los Estados y de las organizaciones internacionales de que se trate ha sido considerar a esa persona representante de la organización para esos efectos, de conformidad con las reglas de la organización y sin la presentación de plenos poderes."
[10] Folio 31 del cuaderno No. 1.
[11] Literal c) del numeral 1° del artículo 2° de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
[12] Folio 34 del cuaderno No. 1.
[13] La citada norma establece que: "Artículo 264. Alcance probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza (...)". En este mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-309 de 2004, C-400 de 2005, C-121 de 2008 y C-939 de 2008.
[14] Folio 34 del cuaderno No. 1.
[15] La disposición en cita señala que: "Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso".
[16] Folio 33 del cuaderno No. 1.
[17] Folio 52 del cuaderno No. 1.
[18] Folios 48 a 52 del cuaderno No. 1.
[19] La norma en cita dispone que: "Artículo 142. Iniciativa privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformadas, por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: (...) 20. Leyes aprobatorias de los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional".
[20] Ley 3ª de 1992, art. 2. Folio 53 del cuaderno No. 1.
[21] Disponen las normas en cita: "Constitución Política. Artículo 163. El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. // Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, esta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate". "Ley 5ª de 1992. Artículo 169-2. las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente: (...) 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el orden del día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él (....)" "Ley 5ª de 1992. Artículo 191. El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo, dentro de un plazo de treinta (30) días. Aun dentro de este lapso la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. // Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él".
[22] Folios 15 y 103 del cuaderno No. 3.
[23] CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 191, inc. 1.
[24] CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 191, inc. 2.
[25] CP. art. 163 y Ley 5ª de 1992, art. 169, núm. 2.
[26] Sentencia C-369 de 2002. Esa posición ha sido reiterada de forma uniforme, entre otra, en las Sentencias C-864 de 2006, C-750 de 2008, C-751 de 2008, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.
[27] Al respecto, en Sentencia C-369 de 2002 se manifestó que: "(...) el orden usual se altera desde el momento en que se presenta la sesión conjunta de las comisiones (...), pues si la ley orgánica permite la aprobación simultanea del proyecto presentado, es claro que el legislador orgánico no privilegia en el tiempo a ninguna de las dos cámaras. Por ello, la posible simultaneidad del segundo debate hace que no exista la prelación temporal de una cámara sobre la otra, prelación que sí se da en el trámite legislativo típico. La eliminación de esta prevalencia es perfectamente concordante con el diseño del sistema bicameral colombiano, en el cual cada cámara tiene similares funciones, y no existe entonces prevalencia funcional de una sobre otra. De otro lado, cuando el legislador orgánico autorizó la posibilidad de llevar a cabo los debates en las plenarias de cada cámara de manera simultanea, tuvo en cuenta que en casos en los que el debate se torna complejo, debe ser eliminada la prelación usual de una cámara sobre otra, ya que tras la deliberación conjunta de las comisiones, los debates y la aprobación en las plenarias pueden terminar en momentos distintos".
[28] Expresamente en el oficio dirigido a los presidentes de ambas cámaras se dice que: "De conformidad con lo establecido en los artículos 163 de la Constitución Política y 191 de la Ley 5ª de 1992, respetuosamente me permito solicitar al H. Congreso de la República, a través de su distinguido conducto, se dé trámite de urgencia, al proyecto de ley del asunto 'Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria' suscrito en Bogotá D.C el 30 de marzo de 2001. // En este orden de ideas, se solicita comedidamente impartir al proyecto mencionado el trámite de urgencia y, en consecuencia, que el mismo se trámite en sesiones conjuntas". Folios 15 y 102 del cuaderno No. 3. Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[29] Folio 52 del cuaderno No. 1.
[30] Subrayado por fuera del texto original. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-809 de 2001, C-864 de 2006, C-446 de 2009 y C-609 de 2010.
[31] Sentencias C-750 de 2008 y C-446 de 2009.
[32] Sentencia C-446 de 2009.
[33] Folios 15 y 103 del cuaderno No. 3.
[34] Gacetas del Congreso 685 y 712 de 2013.
[35] En varias oportunidades, esta Corporación se ha pronunciado sobre la importancia de las reglas de competencia en el trámite de los asuntos sometidos a conocimiento de las comisiones constitucionales legales permanentes. En este sentido, en las Sentencias C-792 de 2000, C-975 de 2002 y C-011 de 2013, este Tribunal señaló que su desconocimiento "acarrea un vicio de relevancia constitucional, que daría lugar a la declaración de inexequibilidad de la disposición legal irregularmente tramitada." Para la Corte, este requisito de procedimiento tiene profundas connotaciones democráticas y de eficiencia en el cumplimiento de la función legislativa, por cuanto "si es el propio constituyente quien dispone que cada comisión permanente se ocupe de ciertas materias según determinación de la ley, la inobservancia de esta especialidad temática a la hora de repartir los proyectos, generaría un vicio que afectaría la constitucionalidad del trámite legislativo correspondiente, y llevaría a la declaración de inexequibilidad formal de la ley así expedida, pues resulta claro que no fue respetada la voluntad constitucional". Sentencia C-792 de 2000.
[36] La norma en cita dispone que: "(...) Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las Cámaras serán siete (7) a saber: (...) Comisión Segunda. Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratación internacional". Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[37] Folio 104 del cuaderno No. 3.
[38] Folio 16 del cuaderno No. 3.
[39] Folio 111 del cuaderno No. 1.
[40] La disposición en cita establece que: "Artículo 171. Ponencia. En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En caso de duda, resolverá el Presidente".
[41] Folios 147 a 150 del cuaderno No. 4.
[42] Folios 58 a 64 del cuaderno No. 1.
[43] Sobre la importancia de la Gaceta del Congreso en términos de publicidad, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 señala que: "(...) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)".
[44] Sentencia C-644 de 2004.
[45] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004 y Sentencias C-533 de 2004 y C-644 de 2004.
[46] Sentencia C-644 de 2004.
[47] Subrayado por fuera del texto original.
[48] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de 1992.
[49] En idéntico sentido se puede examinar la Sentencia C-780 de 2004.
[50] Véanse, entre otras, las Sentencias C-400 de 2005, C-930 de 2005 y C-649 de 2006.
[51] Sobre la materia se pueden consultar las Sentencias C-576 de 2006, C-864 de 2006 y C-141 de 2010.
[52] Folios 69 a 79 del cuaderno No. 4.
[53] Folio 79 del cuaderno No. 4. Subrayado por fuera del texto original.
[54] Esta información corresponde a la sesión del 6 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 37 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 741 de septiembre 17 de 2013. Folios 13 a 48 del cuaderno No. 4. Subrayado por fuera del texto original
[55] El contenido completo del anuncio es del siguiente tenor literal: "Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda, doctora Pilar Rodríguez Arias: Anuncio de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate, para dar cumplimiento al artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003. (...) Siguiente proyecto de ley para ser discutido y votado en las próximas Sesiones Conjuntas de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara: Proyecto de ley número 301 de 2013 Cámara, por medio de la cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América para el intercambio de información tributaria, suscrito en Bogotá D.C., el 30 de marzo de 2001 (...)". Folio 49 del cuaderno No. 2.
[56] Esta información corresponde a la sesión del 6 de junio de 2013, según consta en el Acta No. 33 de esa fecha, la cual aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 627 de agosto 16 de 2013. Folios 64 a 69 del cuaderno No. 2. Subrayado por fuera del texto original.
[57] En el mismo sentido se pronunció el Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes al certificar la fecha en que tuvo lugar el anuncio previo de votación. Folio 38 del cuaderno No.1.
[58] Folios 156 a 163 del cuaderno No. 1.
[59] La norma en cita dispone que: "Artículo 171. Ponencia. En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En caso de duda, resolverá el Presidente."
[60] En la Gaceta del Congreso No. 624 de 2013 se señala que: "El Secretario de la Comisión, doctor Diego Alejandro González González, le informo Presidente, de igual forma me permito aclarar que de conformidad con el artículo 171 de la Ley 5ª, se votará el informe de ponencia que fue radicado primero en el tiempo, eso es el del Senado de la República (...)". Folio No. 158 del cuaderno No. 1.
[61] Gaceta del Congreso No. 674 de 2013, p. 6.
[62] La citada disposición señala que: "Artículo 173. Votación. En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado".
[63] Folios 156, 161 y 162 del cuaderno No. 1.
[64] Folios 2 y 3 del cuaderno No. 4.
[65] Folio 161 del cuaderno No. 1. En este punto es importante aclarar que si bien la Ley 3ª de 1992 dice que la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes está integrada por 19 miembros. Sin embargo, como la curul por las minorías políticas no cumplió con los requisitos legales para su adjudicación (documento CNE-AJ-1148 del Consejo Nacional Electoral), la composición de esta Comisión se redujo a 18 representantes. (Certificación del Secretario General de la citada Comisión del día 30 de septiembre de 2013, visible a folio 107 del cuaderno No. 3). Por esta razón, para el 11 de junio de 2013, esto es, el día en que se llevó a cabo el debate y la votación de la iniciativa sometida a control, el quórum deliberatorio y las mayorías para decidir se tenían que calcular sobre el número real de integrantes, tal y como lo dispone el inciso 5° del artículo 134 del Texto Superior, conforme al cual: "(...) Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas (...)".
[66] Folios 37 y 38 del cuaderno No. 1.
[67] Sobre este punto, en la Sentencia C-1017 de 2012 se expuso que: "La votación nominal y pública ha sido definida como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin embargo, en la misma disposición Superior en la que se expresó este mandato, se delegó en el legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas en las cuales dicha votación no tendría ocurrencia".
[68] Folio 101 del cuaderno No. 1.
[69] Folios 105 a 110 del cuaderno No. 1.
[70] Folio 110 del cuaderno No. 1.
[71] Folios 88 y 89 del cuaderno No. 5.
[72] Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.
[73] Folios 58 y 59 del cuaderno No. 3.
[74] Folio 104 del cuaderno No. 1.
[75] El número total de representantes fue certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en los siguientes términos: "Es de anotar que para la mencionada fecha la Corporación se encontraba conformada por ciento sesenta y tres (163) miembros, toda vez [que] se había declarado la falta absoluta de dos (2) representantes a la Cámara, sin lugar a reemplazo según el artículo 134 de la Constitución Política. Adicionalmente, para el período constitucional actual (2010-2014) no fue declarada por el Consejo Nacional Electoral la elección del representante por las minorías políticas". Folio 12 del cuaderno No. 3.
[76] Sobre la materia, la norma en cita dispone que: "(...) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3o de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (...) 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias."
[77] Folio 125 del cuaderno No. 1.
[78] Folio 113 del cuaderno No. 4.
[79] Folios 110 a 113 del cuaderno No. 4.
[80] Folio 95 del cuaderno No. 3.
[81] Folios 99 y 100 del cuaderno No. 3.
[82] En uno de los apartes del debate del 20 de junio de 2013, el Presidente del Senado informa que: "(...) Lo que está haciendo [la] Secretaría es subsanando un error de trámite (...). Esta Plenaria aprobó este proyecto cometiendo un error de trámite, no habían corrido los ocho días que la Ley Quinta obliga, por eso la Secretaría lo vuelve a poner hoy a consideración de sus señorías. El Congreso puede hacer dos cosas como siempre, negarlo o aprobarlo, lo ya aprobado, Senador Guerra, con ese vicio de trámite por supuesto corre el altísimo riesgo de ser demandado, esa es la información que la secretaria nos ofrece a esta hora para que sepamos cuál es el camino legislativo que sigue". Gaceta del Congreso No. 712, p. 51.
[83] Folio 73 del cuaderno No. 3. Al respecto se señala que: "Con relación al punto No. 8 del oficio S.G. 0953 del 16 de agosto de 2013, enviado a la Corte Constitucional, se refiere a un error involuntario, cuando al no cumplirse lo contemplado en el artículo 168 de la Ley 5ª de 1992, sobre el lapso entre el primer y segundo debate debe ser mínimo de ocho (8) días, se subsana con el anuncio del proyecto en la sesión plenaria del día 19 de junio e inmediatamente en la sesión siguiente del 20 de junio, la consideración, discusión y aprobación del proyecto de ley 250 de 2013 Senado, como lo ordena el artículo 2, numeral 2 de la Ley 5ª de 1992, sobre corrección formal de los procedimientos (...)".
[84] Subrayado y sombreado por fuera del texto original.
[85] Folios 75 a 77 del cuaderno No. 3.
[86] Ibídem. Subrayado por fuera del texto original.
[87] Folios 92 y ss del cuaderno No. 3.
[88] A pesar de que el Senado de República está integrado por un número de 102 congresistas, en aplicación de lo previsto en el inciso 5° del artículo 134 del Texto Superior, el quórum se redujo a 98 senadores, ante la imposibilidad de llenar las vacantes dejadas por Dilian Francisco Toro, Fuad Rapag Matar, Javier Cáceres Leal y Piedad Zuccardi de García.
[89] Folio 2 del cuaderno No. 2.
[90] En concreto se manifestó que: "[La] Sala Plena de esta Corporación ha interpretado la decisión adoptada por el Constituyente derivado, en el sentido de adoptar la votación nominal y pública como regla general en el trámite legislativo. Ha explicado que constituye una garantía de publicidad y transparencia del trámite, y ha resaltado que sólo son válidas las excepciones a esa forma de votación previstas por el legislador, las cuales deben leerse de manera taxativa e interpretarse restringidamente. (...) En este caso, dado que no existía unanimidad con respecto al proyecto 175 de 2011 Senado, 232 de 2012 Cámara, la votación debió ser nominal y pública, en la plenaria del Senado, y no ordinaria, como en efecto se realizó. Tal omisión constituye una grave trasgresión a los principios de publicidad y transparencia, y a los derechos de las minorías parlamentarias. En consecuencia, supone un vicio en el procedimiento de formación de la ley susceptible de afectar su validez".
[91] Así, por ejemplo, en el Auto 031 de 2012, la Corte constató la existencia de un vicio de procedimiento en el trámite de unas objeciones gubernamentales, pues se acudió a la votación ordinaria para decidir acerca del informe de dichas objeciones, a pesar de que esa hipótesis no está consagrada expresamente en la Ley 1431 de 2011. Al respecto, se dijo que: "Como se desprende del texto anterior, el legislador ha previsto de manera taxativa las decisiones de las comisiones y cámaras del Congreso de la República a las cuales se aplica la votación ordinaria, de manera que aquellos casos que no se encuentren allí incorporados, (excluidas las votaciones secretas), se les aplica la regla general de la votación nominal y pública prevista en el artículo 133 de la Constitución. (...) De lo anterior surge que la exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011." Esta misma subregla se reiteró en los Autos 032 y 089 de 2012. Por su parte, en la Sentencia C-786 de 2012, se insistió en el carácter taxativo de los supuestos que permiten la votación ordinaria, con fundamento en el principio de supremacía constitucional y en las reglas generales de interpretación. En cuanto al primer argumento, se afirma que resultaría "a todas luces contrario al principio de supremacía constitucional que se hiciera una interpretación flexible de estos tipos exceptivos, pues ello llevaría a contradecir el mandato constitucional consistente en que la regla general es la votación nominal y pública". Y, en cuanto al segundo, se señala que las reglas generales de hermenéutica conducen a entender que no le es posible al intérprete realizar aplicaciones analógicas de normas exceptivas. Por último, en la Sentencia C-1017 de 2012, la Corte recordó que "el voto nominal y público, por querer del Constituyente, se estableció con el propósito de fortalecer los mecanismos de transparencia y de publicidad de las actuaciones de los cuerpos colegiados de representación popular, en aras no sólo de permitir al elector ejercer una especie de control sobre la forma como actúan sus elegidos, sino también como un mecanismo para recuperar la confianza y credibilidad del legislativo frente a la ciudadanía."
[92] Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-872 de 2002, C-277 de 2007, C-011 de 2010 y C-240 de 2012. Precisamente, en la Sentencia C-168 de 2012 se dijo que: "en desarrollo del principio de instrumentalidad de las formas, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto integral del trámite legislativo".
[93] Sentencia C-134 de 2014.
[94] Tradicionalmente, la consolidación de una línea jurisprudencial en esta materia ha requerido el examen paulatino de las particularidades de varios casos, a partir de las cuales se han ido identificado distintas subreglas. Así ha ocurrido, por ejemplo, con la valoración objetiva del requisito del anuncio previo de votación, cuyas subreglas fueron resumidas en la Sentencia C-801 de 2009.
[95] Así, por ejemplo, en la Sentencia C-557 de 2009 se señaló que: "[En] lo que toca con el tema de las leyes orgánicas como parámetros de análisis de constitucionalidad, esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias, éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegalpor disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas. // Así las cosas, en relación con la posibilidad de que las leyes orgánicas funjan como parámetro de análisis constitucional, esta Corte ha establecido que el hecho que el artículo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa", no determina que las normas de naturaleza orgánica adquieran, por ese hecho, rango constitucional. Sin embargo, de tal disposición superior, se deriva que toda norma legal que, por virtud de la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y no lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica sino en razón a que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En consecuencia, en principio, cuando una ley ordinaria vulnere normas de naturaleza orgánica, a las cuales, por virtud de la Constitución, debe sujetarse, quebranta el Estatuto Superior. (...) Por tanto, la Corte ha concluido que tanto las leyes ordinarias como las normas de inferior jerarquía, además de que deben ajustarse a todas las disposiciones constitucionales (artículo 4º superior), deben estar conformes a lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias, puesto que al contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta de los artículos 151 y 152 de la Constitución, que puede generar su declaratoria de inexequibilidad. Dicho en otros términos, el desconocimiento de las leyes orgánicas y estatutarias no genera la ilegalidad de la ley ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad. // Así las cosas, la Sala encuentra válido desde el punto de vista constitucional, que en una Acción Pública de Constitucionalidad se demande la inconstitucionalidad de una ley por vicio de fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla prevista en la ley orgánica o en la ley estatutaria." En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-283 de 1997, C-985 de 2006 y C-238 de 2010.
[96] Sentencia C-737 de 2001.
[97] Sentencia C-134 de 2014.
[98] En diversas oportunidades, la Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático. Sobre este tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-031 de 2009, C-608 de 2010, C-941 de 2010, C-076 de 2012, C-332 de 2012, C-367 de 2012, C-457 de 2012 y C-786 de 2012.
[99] Véanse, entre otras, las Sentencias C-737 de 2001, C-872 de 2002, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-685 de 2011, C-730 de 2011 y C-537 de 2012.
[100] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2.
[101] El parágrafo del artículo 241 del Texto Superior dispone que: "Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto".
[102] Véase, entre otras, las Sentencias C-370 de 2004, C-168 de 2012 y C-786 de 2012.
[103] Sentencia C-473 de 2004.
[104] Las normas en cita disponen que: "Artículo 133. Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos en que determine la ley. (...) "Artículo 144. Las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones Permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. (...)".
[105] Gaceta del Congreso No. 674 de 2008. En idéntico sentido, en la Gaceta del Congreso No. 241 de 2009, dijo que: "Como mecanismo para (...) visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar ante el ciudadano y aumentar la responsabilidad de sus miembros, se propone adicionar el artículo 133 Constitucional, estableciendo la votación pública como regla para la adopción de sus decisiones, reservando sólo los casos que se exceptúen legalmente".
[106] El artículo 4° de la Ley 1431 de 2011 señala que: "Las disposiciones establecidas en la presente ley correspondientes a la votación nominal y pública, la votación ordinaria, se aplicarán a las demás corporaciones públicas de elección popular en el nivel departamental, distrital y municipal, e igualmente lo dispuesto en el artículo 131 antes previsto, sobre votación secreta".
[107] Sobre la verificación, el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 establece que: "(...) Si se pidiere la verificación por algún senador o representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. (...) Parágrafo 1.- La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista (...)".
[108] El artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 dispone: "(...) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3 de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de la votación ordinaria (...)".
[109] Sobre este punto, en la exposición de motivos de la citada ley, se señaló que: "Desde la introducción de esta reforma constitucional y al no consagrarse las excepciones, ha resultado evidente la congestión a que el trabajo legislativo ha sido sometido, principalmente en la actividad de las plenarias, que se ven forzadas a efectuar llamados a lista interminables a parlamentarios para todos los asuntos que requieren la toma de una decisión y muchos de esos asuntos no tienen la importancia debida, ni una relación propia con las finalidades misionales del Congreso, pero sí obstaculizan su fluido funcionamiento, generando distorsiones en la imagen de la institución y bajísima productividad y demoras irracionales en el estudio y aprobación de las leyes y actos legislativos. // En razón de lo anterior se hace imprescindible determinar las excepciones a ese imperativo constitucional, las cuales consideramos los autores pueden referirse principalmente a los siguientes asuntos sometidos a la aprobación de las cámaras: Consideración, aprobación del orden del día y propuestas de cambios modificaciones o alteración del mismo. Consideración y aprobación de actas de las sesiones. Consideración y aprobación de corrección de vicios subsanables de procedimiento, la suspensión, prórroga de la sesión, la declaratoria de la sesión permanente o levantamiento de la sesión por moción de duelo o circunstancia de fuerza mayor, la declaratoria de sesión reservada, la declaratoria de sesión informal, la declaración de suficiente ilustración, mociones y expresiones de duelo, de reconocimiento o de rechazo o repudio, así como saludos y demás asuntos de orden protocolario. //Igualmente las proposiciones de cambio o traslado de comisiones que acuerden o soliciten sus respectivos integrantes, la resolución de las apelaciones sobre las decisiones del presidente de la corporación o de las comisiones, las proposiciones para citaciones de control político o de control público o para la realización de foros o audiencias públicas. // De la misma manera la adopción o aprobación de textos rehechos o integrados por declaratoria parcial de inconstitucionalidad, las decisiones sobre apelación de un proyecto negado o archivado en comisión no ameritan la obligatoriedad de la votación nominal, así como tampoco los informes de comisiones accidentales sobre objeciones presidenciales, ni la decisión sobre las excusas presentadas por servidores públicos citados por las comisiones o por las cámaras legislativas, las renuncias de los miembros del Congreso y la adopción de los informes de las comisiones de ética sobre suspensión de la condición congresional. // Tampoco a nuestro juicio se debe requerir votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley o de acto legislativo exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. (...)". Gaceta del Congreso No. 470 de 2010.
[110] Véanse, entre otras, las Sentencias C-621 de 2012, C-767 de 2012, C-223 de 2013, C-274 de 2013, C-360 de 2013, C-909 de 2013 y C-910 de 2013. De igual manera se puede consultar el Auto 118 de 2013.
[111] En este sentido, por ejemplo, como ya se dijo, la Corte ha declarado que la aprobación del informe de objeciones a un proyecto de ley, aun cuando sea unánime, no se encuentra exceptuada de la votación nominal y pública, por cuanto dicha hipótesis no fue expresamente consagrada por el legislador. Al respecto se pueden consultar los Autos 031, 032, 089 y 242 de 2012.
[112] Sentencias C-621 de 2012 y C-616 de 2013. En el primero de los citados fallos, se expuso que: "Quiero ello decir que, en el trámite legislativo de un proyecto de ley, si al momento de llevarse a cabo la votación del mismo en determinada célula legislativa, existe acuerdo entre todos los parlamentarios presentes para aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración, es viable optar por el método de votación ordinaria por unanimidad".
[113] Sentencias C-621 de 2012 y C-767 de 2012.
[114] Ibídem.
[115] Sentencia C-910 de 2013.
[116] Sentencia C-274 de 2013 y C-910 de 2013.
[117] Sentencia C-910 de 2013.
[118] Esta misma circunstancia se puso de presente en los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, en los que se señala que: "Intervención del Honorable Representante, Roosvelt Rodríguez Rengifo: (...) La votación nominal y pública tiene sentido en la medida en que la opinión sepa, cómo votan los congresistas, aquí se ha dicho doctor Telésforo, cuando exista unanimidad por parte de la respectiva Comisión de Plenaria para aprobar o negar, es entendible que si hay unanimidad, es porque nadie ha solicitado la votación nominal y si hay unanimidad, deberá entenderse que el sentido del voto es afirmativo o es negativo, creo que eso no requiere mayor explicación. (...)", "Intervención del Honorable Representante, Julio Gallardo Archbold: (...) Si el tema es absolutamente claro, la votación nominal se refiere a la oportunidad que se le debe dar, tanto al público, como al Congreso en sí, de saber en qué sentido está votando cada miembros del congreso, eso es claro, pero cuando hay unanimidad, cuando hay acuerdo, significa que todos estamos votando positiva o negativamente, ese es el hecho, todos los que aparecemos en el listado conformando el quórum, conformando presencia, estamos votando positiva o negativamente si el acuerdo total, si no hay proposiciones, si no hay discusión, si no hay debate". Gaceta del Congreso No. 780 de 2010.
[119] Auto 118 de 2013. Sombreado por fuera del texto original.
[120] En los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, se dice que: "Intervención del Honorable Representante Ciro Rodríguez Pinzón: (...) Tampoco se recurrirá [a la] votación nominal y pública, cuando en el trámite de un proyecto de ley (...) exista unanimidad y se habla de unanimidad, cuando no existen proposiciones de modificación a un proyecto (...)". Gaceta del Congreso No. 780 de 2010.
[121] Sentencia C-134 de 2014.
[122] En este punto, como ya se dijo, es preciso recordar que las reglas o pautas que rigen el proceso de formación de las leyes, como lo ha sostenido de forma reiterada esta Corporación, no tienen como finalidad obstruir tal proceso, sino realizar el fin sustantivo para el cual fueron creadas por el Constituyente o por el legislador. Por esta razón, se ha insistido en que los procedimientos no tienen un valor en sí mismos, sino que constituyen medios para el aseguramiento de fines materiales (CP arts. 2 y 228). De ahí que, por ejemplo, en la Sentencia C-786 de 2012, este Tribunal haya concluido que la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la aprobación de las leyes, debe hacerse teniendo en cuenta los valores materiales que dichas reglas pretenden realizar.
[123] En este sentido, por ejemplo, en el Auto 118 de 2013, la Corte encontró que se configuró un vicio subsanable de procedimiento en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 134 de 2011 Cámara, 227 de 2012 Senado, "por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática", al encontrar falta de claridad y certeza sobre la aprobación unánime de dicha iniciativa, aunado a la imposibilidad de determinar si, en el caso concreto, se había cumplido con la mayoría exigida para la aprobación de leyes estatutarias.
[124] Gaceta del Congreso No. 712 de 2013, p. 63.
[125] Sentencia C-134 de 2014.
[126] Sobre este punto, en la citada Sentencia C-134 de 2014, se dijo que: "La advertencia de los tres Senadores desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación y por lo tanto, constituía un llamado para que se repitiera y se realizara de manera nominal y pública, como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la Constitución Política. // Ahora bien, podría suponerse que las minorías políticas del Congreso de la República instrumentalicen esta regla, permitiendo que se realice la votación sin anunciar el sentido de su voto, de manera que sólo se constate la existencia de votos negativos al momento de anunciar el resultado, para posteriormente alegar la existencia de un vicio por desconocimiento de la regla de votación nominal y pública, y desconocer de esa forma la voluntad mayoritaria. // En ese evento hipotético, el riesgo puede ser controlado en el seno de la Comisión o Plenaria correspondiente, mediante la repetición inmediata de la votación, de manera nominal y pública. De esa forma, se preserva el derecho de las minorías a escoger el momento en el que deciden expresar su voluntad y manifestar su disenso mediante el voto negativo, al tiempo que se asegura la prevalencia de la voluntad mayoritaria, y la transparencia y publicidad plenas del trámite legislativo, representadas en la regla general de la votación nominal y pública".
[127] En efecto, en la aludida Sentencia C-134 de 2014, se declaró la inconstitucionalidad del Proyecto de Enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, por desconocer el requisito de unanimidad en la votación ordinaria, al concluir que la citada irregularidad tenía la entidad suficiente como para constituirse en un vicio de procedimiento. Por lo demás, siguiendo la jurisprudencia de la Corte, se entendió que dicho vicio era insubsanable, pues no se había formado en debido forma la voluntad colectiva en el Senado de la República.
[128] Véase acápite 5.3.3.7.3 de esta providencia.
[129] Sobre la importancia del contexto, como ya se dijo, en la citada Sentencia C-786 de 2012, se dijo que: "al analizar la trascendencia de un vicio de forma, es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo, por cuanto como se expresó, no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad".
[130] En concreto, (1) el Proyecto de Ley No. 185 de 2012 Senado, 125 de 2011 Cámara, "por medio de la cual se reglamentan los artículos 63. 70 y 72 de la Constitución Política de Colombia en lo relativo al Patrimonio Cultural Sumergido"; (2) el Proyecto de Ley No. 46 de 2011 Senado, 226 de 2012 Cámara, "por la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones"; (3) el Proyecto de Ley No. 167 de 2011 Cámara, 040 de 2011 Senado, "por medio de la cual se modifican los artículos 13, 20, 21, 22, 30 y 38 de la Ley 115 de 1994 y se dictan otras disposiciones (Ley de Bilingüismo)"; (4) el Proyecto de Ley No. 179 de 2012 Senado, 105 de 2011 Cámara, "por la cual se autoriza la emisión de la estampilla Pro Universidad del Pacífico Omar Barona Murillo y se dictan otras disposiciones"; (5) el Proyecto de Ley No. 063 de 2012 Cámara, 207 de 2013 Senado, "por la cual se reforma parcialmente la Ley 115 de 1994"; (6) el Proyecto de Ley 036 de 2012 Cámara, 168 de 2012 Senado, "por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país y se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones"; y (7) el Proyecto de Ley No. 48 de 2011 Senado, 262 de 2012 Cámara, "por medio de la cual se reglamentan las actividades de comercialización en red o mercadeo multinivel en Colombia".
[131] Al respecto, se observa que: "Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador, Carlos Alberto Baena López: Presidente, voy a solicitar la votación nominal". Gaceta del Congreso No. 712 de 2013, p. 28.
[132] Ibídem, p. 47.
[133] Puntualmente, se dice que: "(...) Siguiendo la sugerencia del Senador Plinio Olano, vamos a crear una subcomisión inmediatamente, de la que le pido al Senador Camilo Sánchez, al Senador Juan Carlos Restrepo, al Senador Antonio Guerra, al Senador Samuel Arrieta, por supuesto, al Senador Juan Fernando Cristo, al Senador Germán Hoyos y al Senador Laserna, claro, la coordinadora ponente es la Senadora Myriam Paredes. // Los que he mencionada en Secretaría para que se reúnan con el señor Ministro de Hacienda y puedan trabajar técnicamente todas esas discusiones y los espero en media hora. Señor Secretario, una subcomisión para que le rindan un informe a la Plenaria, el Senador Guerra renuncia a la subcomisión. Lo que la Subcomisión decida, Senador Camilo Sánchez, ustedes nos pueden decir dentro de una hora qué recomiendan (...)". Ibídem, pp. 51 y 52.
[134] Sobre este punto, se sostuvo que: "Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo: Muchas gracias señor Presidente, a ver, el Polo Democrático Alternativo como se sabe es amigo de las relaciones internacionales de Colombia, pero lo cierto es que la historia de las relaciones internacionales de Colombia cada vez es peor, es decir, cada vez más aquí lo que hay es una especie de servidumbre voluntaria de los Gobiernos ante los intereses de las grandes potencias, o sea, es una especie de virreinato extraño porque el virreinato es la dominación de los extranjeros, pero aquí se hace a través de nativos, de criollos que gobiernan desde la Presidencia de la República al Estado colombiano. // En ese sentido yo anuncio mi voto negativo sobre ese proyecto por esa consideración, porque es que estos son acuerdos entre supuestos iguales, pero por supuesto no existe igualdad entre los intereses de la primera potencia económica y militar de la tierra, y los intereses de Colombia, esa es una falacia que no hay que hacer, y cuando a uno además le dicen que esto es parte de los acuerdos para entrar a la OSD, peor, porque todos sabemos que en ese club de los países ricos, los colombianos sólo cabemos como siervos de la misma manera que si hubiéramos entrado a la OTAN habríamos sido una especie de tropas cipayas, digamos, al servicio de los intereses de las tropas del Tratado del Atlántico Norte. // Entonces, yo pues para no extenderme mucho, simplemente advierto que el Polo no vota esos acuerdos porque la política internacional de Colombia, particularmente en el caso de las relaciones internacionales, es espantosa, es que es tan espantosa que somos el único país de América Latina que ni siquiera reconoce el Estado palestino, o sea, la actitud de sometimiento de Juan Manual Santos ante, hacia los gringos sí es realmente bochornosa (...)". Gaceta del Congreso No. 712 de 2013, p. 62.
[135] Subrayado por fuera del texto original.
[136] Subrayado por fuera del texto original.
[137] Esto ocurrió en la misma sesión, por ejemplo, con el proyecto de ley referente al derecho fundamental a la salud, en el que el Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona presentó una constancia sobre diversos vicios de procedimiento en los que pudo hacer ocurrido la Plenaria del Senado. Véase: Gaceta del Congreso No. 712 de 2013, pp. 44 y ss.
[138] Dispone las normas en cita: "Artículo 47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada Cámara: (...) 4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la Corporación; (...) 12. Expedir las certificaciones e informes –si no fueren reservados– que soliciten las autoridades o los particulares". Esta Corporación ha aceptado de manera reiterada el valor probatorio de las certificaciones expedidas por los Secretarios de las células legislativas, entre otras, en las Sentencias C-782 de 2003, C-1151 de 2005, C-576 de 2006, C-125 de 2011, C-261 de 2011, C-127 de 2013, C-221 de 2013, C-274 de 2013 y C-350 de 2013. En estas sentencias, por ejemplo, se han utilizado las certificaciones para respaldar el tipo de votación realizada o el número de congresistas presentes en determinada sesión.
[139] La disposición en cita señala que: "16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias."
[140] Auto 118 de 2013 y Sentencia C-360 de 2013.
[141] Artículo 1º, numeral 16, de la Ley 1431 de 2011. Sobre esta disposición, en los antecedentes legislativos de la Ley 1431 de 2011, se dice que: "Intervención del Honorable Representante Roosvelt Rodríguez Rengifo: (...) El numeral 17 ya hemos venido haciendo referencia a él, establece y creo que es el fondo lo decía el doctor Simón Gaviria, finalmente cuando alguien no está de acuerdo que se vote de manera ordinaria lo que allí está considerado, solicita la votación nominal, creo que eso es suficiente, como para darle tranquilidad a quienes piensan que pudiéramos estar subrayando la obligación constitucional de que las votaciones sean nominales y públicas (...)". Gaceta del Congreso No. 780 de 2010.
[142] En varias oportunidades, este Tribunal se ha pronunciado sobre la inacción de los congresistas y, por ende, la inexistencia de la violación a los citados derechos constitucionales. Al respecto se pueden consultar las Sentencias C-1040 de 2005, C-714 de 2006 y C-106 de 2013.
[143] Como previamente se transcribió: "Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo: Muchas gracias señor Presidente, a ver, el Polo Democrático Alternativo como se sabe es amigo de las relaciones internacionales de Colombia, pero lo cierto es que la historia de las relaciones internacionales de Colombia cada vez es peor, es decir, cada vez más aquí lo que hay es una especie de servidumbre voluntaria de los Gobiernos ante los intereses de las grandes potencias, o sea, es una especie de virreinato extraño porque el virreinato es la dominación de los extranjeros, pero aquí se hace a través de nativos, de criollos que gobiernan desde la Presidencia de la República al Estado colombiano. // En ese sentido yo anuncio mi voto negativo sobre ese proyecto por esa consideración, porque es que estos son acuerdos entre supuestos iguales, pero por supuesto no existe igualdad entre los intereses de la primera potencia económica y militar de la tierra, y los intereses de Colombia, esa es una falacia que no hay que hacer, y cuando a uno además le dicen que esto es parte de los acuerdos para entrar a la OSD, peor, porque todos sabemos que en ese club de los países ricos, los colombianos sólo cabemos como siervos de la misma manera que si hubiéramos entrado a la OTAN habríamos sido una especie de tropas cipayas, digamos, al servicio de los intereses de las tropas del Tratado del Atlántico Norte. // Entonces, yo pues para no extenderme mucho, simplemente advierto que el Polo no vota esos acuerdos porque la política internacional de Colombia, particularmente en el caso de las relaciones internacionales, es espantosa, es que es tan espantosa que somos el único país de América Latina que ni siquiera reconoce el Estado palestino, o sea, la actitud de sometimiento de Juan Manual Santos ante, hacia los gringos sí es realmente bochornosa (...)".
[144] Folio 2 del cuaderno No. 1.
[145] Folios 104 del cuaderno No. 1 y folio 2 del cuaderno No. 2.
[146] Folio 14 del cuaderno principal.
[147] Folio 1 del cuaderno principal.
[148] Artículo 5.1 del AIIT.
[149] Así, por ejemplo, en la Sentencia C-776 de 2003 se señaló que: "la potestad impositiva del Estado tiene como correlato necesario el deber de toda persona de tributar, que ha sido consagrado en el artículo 95-9 de la Carta; se trata de un deber de importancia medular en tanto que instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2° de la C.P.) en condiciones de solidaridad (art. 1° de la C.P). El cumplimiento de esta obligación –bajo los parámetros establecidos en la Carta– permite que el Estado tenga acceso a los recursos necesarios para garantizar la efectividad de los derechos y para ser un gestor de la racionalización de la economía, del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de la redistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, entre otros de sus cometidos (art. 334 de la C.P.); según ha expresado la Corte, el correlato del ejercicio de la potestad impositiva por el Estado tiene como correlato el deber de tributar, consagrado en forma amplia en la Constitución en el artículo 95-9, así: 'Son deberes de la persona y del ciudadano: [...] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad'; por ello, ha precisado esta Corporación que "el tributo, en estricto sentido, es un aporte razonable que debe hacer toda persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de la voluntad general por medio de la ley".
[150] Sobre la equidad vertical y horizontal se puede consultar la Sentencia C-766 de 2013.
[151] En el primer debate en comisiones conjuntas, se expuso por uno de los ponentes, que además de mejorar el recaudo tributario, este Acuerdo "evita que cada 2 o 3 años, se nos estén presentando nuevas reformas tributarias, que lo que hacen es castigar a los asalariados colombianos, a la gente que no utiliza mecanismos de evasión, ni aquí, ni mucho menos fuera del país; en lugar de castigar y buscar esos recursos en el exterior, en donde sin duda alguna, hay capitales colombianos que no cumplen con sus compromisos y obligaciones con el Estado colombiano". Gaceta del Congreso No. 674 de 2013, p. 6.
[152] Estatuto Tributario, art. 684. En el encabezado de este artículo se dispone que: "La Administración Tributaria tiene amplias facultades de fiscalización e investigación para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales".
[153] En esta misma lógica, el artículo 744 del Estatuto Tributario dispone que: "Para estimar el mérito de las pruebas, éstas deben obrar en el expediente, por alguna de las siguientes circunstancias: (...) 9. Haber sido practicadas por autoridades extranjeras a solicitud de la Administración Tributaria, o haber sido practicadas directamente por funcionarios de la Administración Tributaria debidamente comisionados de acuerdo a la ley".
[154] Al respecto se dijo que: "ambas normas den pie a la celebración de acuerdos sin el lleno de los requisitos internos como la existencia de ley aprobatoria del tratado y el control constitucional llevado a cabo por esta Corporación, y a la extralimitación de funciones de los servidores públicos vinculados en el sector tributario."
[155] Ley 1082 de 2006 "por medio de la cual se aprueba el 'Convenio entre el Reino de España y la República de Colombia para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio' y su 'protocolo', firmados en Bogotá D.C., el 31 de marzo de 2005".
[156] Ley 1261 de 2008 "por medio de la se aprueba el 'Convenio entre la República de Chile y la República de Colombia para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación al impuesto a la renta y al patrimonio', y el 'Protocolo del Convenio entre la República de Chile y la República de Colombia para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación al impuesto a la renta y al patrimonio', hechos y firmados en Bogotá el 19 de abril de 2007".
[157] Ley 1265 de 2008 "por medio de la cual se aprueba el 'Convenio entre la República de Colombia y la Confederación Suiza para evitar la doble imposición en materia de impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio' y su 'protocolo', firmados en Berna el 26 de octubre de 2007".
[158] Ley 1459 de 2011 "por medio de la cual se aprueba el 'Convenio entre Canadá y la República de Colombia para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con el impuesto sobre la renta y sobre el patrimonio' y su 'protocolo', hechos en Lima, a los 21 días del mes de noviembre de 2008".
[159] Ley 1568 de 2012 "por medio de la cual se aprueba el 'Convenio entre la República de Colombia y los Estados Unidos Mexicanos para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio' y el 'Protocolo del Convenio entre la República de Colombia y los Estados Unidos Mexicanos para evitar la doble imposición y para prevenir la evasión fiscal en relación con los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio', hechos en Bogotá D.C., a los trece (13) días del mes de agosto de dos mil nueve (2009)".
[160] Ley 1661 de 2013 "por medio de la cual se aprueba la 'Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en materia fiscal', hecha por los depositarios, el 1º de junio de 2011, aprobada por el Consejo de Europa y los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)".
[161] Sentencia C-032 de 2014.
[162] Estatuto Tributario, art. 684. Decretos 4048 de 2008 y 1321 de 2011.
[163] La norma en cita dispone que: "Para lograr los fines del presente Acuerdo, el intercambio de información se realizará independientemente de si la persona a quien se refiere la información, o en cuyo poder esté la misma, sea residente o nacional de los Estado contratantes."
[164] Así, por ejemplo, el artículo 9 del Estatuto Tributario señala que: "Las personas naturales, nacionales o extranjeras, residentes en el país y las sucesiones ilíquidas de causantes con residencia en el país en el momento de su muerte, están sujetas al impuesto sobre la renta y complementarios en lo concerniente a sus rentas y ganancias ocasionales, tanto de fuente nacional como de fuente extranjera (...)".
[165] A manera de ejemplo, el artículo 421-1 del Estatuto Tributario establece que: "También estarán sujetos al gravamen del IVA los tiquetes aéreos internacionales adquiridos en el exterior para ser utilizados originando el viaje en el territorio nacional".
[166] En relación con el impuesto de timbre, es preciso recordar que el artículo 72 de la Ley 1111 de 2006 modificó el artículo 519 del Estatuto Tributario, en el que se incluyen la mayoría de las actuaciones gravadas con este tributo, en el sentido de ordenar la reducción gradual de su tarifa, la cual a partir del año 2010 corresponderá al 0%. La citada ley no se pronunció sobre las actuaciones gravadas contempladas en los artículos 521, 523, 524 y 525 del Estatuto Tributario.
[167] La expresión "ficción de territorialidad" ha sido utilizada por el Consejo de Estado, para explicar el fenómeno de ciertos impuestos del orden nacional, en los que a partir de la costumbre o de principios del derecho internacional, es posible gravar rentas o servicios de fuente extranjera que repercuten en el territorio nacional. Al respecto se ha dicho que: "(...) con la Ley 383 de 1997 se creó lo que la doctrina denomina una 'ficción de territorialidad' en virtud de la cual el legislador haciendo uso de su potestad tributaria, establece que ciertos servicios a pesar de ser ejecutados fuera del territorio colombiano o desde el exterior, se consideran prestados en Colombia y por consiguiente gravados con el impuesto sobre las ventas". Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de febrero de 2004, radicación No. 11001-03-27-000-2002-00112-01 (13623).
[168] El artículo 9 del Estatuto Tributario, previamente citado, dispone que: "Las personas naturales, nacionales o extranjeras, residentes en el país y las sucesiones ilíquidas de causantes con residencia en el país en el momento de su muerte, están sujetas al impuesto sobre la renta y complementarios en lo concerniente a sus rentas y ganancias ocasionales, tanto de fuente nacional como de fuente extranjera (...)". Subrayado por fuera del texto original.
[169] Véase, al respecto, el artículo 420 del Estatuto Tributario. Como ejemplos se encuentran: (i) los servicios de conexión o acceso satelital, cualquiera que sea la ubicación del satélite; (ii) los servicios de traducción, corrección o composición de texto; (iii) los servicios de seguro, reaseguro y coaseguro, etc.
[170] Ver nota a pie 143.
[171] Sobre este punto, el artículo 519 del Estatuto Tributario establece que: "El impuesto de timbre nacional, se causará a la tarifa del uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a seis mil (6.000) Unidades de Valor Tributario, UVT, en los cuales intervenga como otorgante, aceptante o suscriptor una entidad pública, una persona jurídica o asimilada, o una persona natural que tenga la calidad de comerciante, que en el año inmediatamente anterior tuviere unos ingresos brutos o un patrimonio bruto superior a treinta mil (30.000) Unidades de Valor Tributario, UVT. (...)" Subrayado por fuera del texto original.
[172] Al respecto se pueden consultar los artículos 871, 873, 876 y 877 del Estatuto Tributario, en los que se reconoce que este impuesto se basa en la noción de "movimiento financiero" ocurrido dentro del sistema financiero colombiano.
[173] Véanse, entre otras, las Sentencias C-280 de 2004, C-557 de 2004 y C-944 de 2008, así como el Auto 288 de 2010.
[174] El tratamiento se define como: "cualquier operación o conjunto de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección, almacenamiento, uso, circulación o supresión." Artículo 3, literal g) de la Ley 1581 de 2012.
[175] Al respecto se dijo que: "[La excepción prevista] no puede convertirse en un escenario proclive al abuso del poder informático, esta vez en cabeza de los funcionarios del Estado. Así, el hecho que el legislador estatutario haya determinado que el dato personal puede ser requerido por toda entidad pública, bajo el condicionamiento que la petición se sustente en la conexidad directa con alguna de sus funciones, [debe] acompasarse con la garantía irrestricta del derecho al hábeas data del titular de la información. En efecto, amén de la infinidad de posibilidades en que bajo este expediente puede accederse al dato personal, la aplicación del precepto bajo análisis debe subordinarse a que la entidad administrativa receptora cumpla con las obligaciones de protección y garantía que se derivan del citado derecho fundamental, en especial la vigencia de los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida." Sombreado conforme al texto original.
[176] Ley 1266 de 2008.
[177] Ley 1581 de 2012.
[178] El literal d) del artículo 26 de la Ley 1581 de 2012 señala que: "Artículo 26. Prohibición. Se prohíbe la transferencia de datos personales de cualquier tipo a países que no proporcionen niveles adecuados de protección de datos. Se entiende que un país ofrece un nivel adecuado de protección de datos cuando cumpla con los estándares fijados por la Superintendencia de Industria y Comercio sobre la materia, los cuales en ningún caso podrán ser inferiores a los que la presente ley exige a sus destinatarios. Esta prohibición no regirá cuando se trate de: (...) d) Transferencias acordadas en el marco de tratados internacionales en los cuales la República de Colombia sea parte, con fundamento en el principio de reciprocidad".
[179] De esta manera, se citó la Sentencia C-397 de 1998, en la que se dispuso que: "(...) en tratándose de cumplir el objeto de la Convención que se somete a examen de constitucionalidad, de prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, el cual ha encontrado la Corte que se ajusta plenamente a la filosofía y principios de la Constitución Política, el compromiso que adquiere el Estado colombiano al suscribirla, de levantar la reserva bancaria a solicitud de otro de los Estados-parte, en manera alguna vulnera dicho ordenamiento, pues se configura inequívocamente en una situación en la que se impone hacer prevalecer el interés general, artículo 1º de la CP., el cual se ve gravemente amenazado por prácticas de corrupción que, como se dijo, atentan contra las bases mismas de la organización jurídico-política por la que optó el Constituyente, y contra sus principios y valores fundamentales".
[180] Al respecto se recurrió a la Sentencia C-381 de 1993, en la que se estableció que: "(...) Para la Corte Constitucional no cabe duda de que (...) las actividades que debe adelantar el Estado para el cabal ejercicio de sus potestades de imposición, determinación y cobro de tributos, así como para investigar a los contribuyentes y para cerrar posibles vías de evasión y elusión de impuestos, ciertamente limitan y restringen el derecho de propiedad en sus distintas manifestaciones, pero encuentran soporte suficiente en la Constitución Política".
[181] En el caso de Colombia, el artículo 684 del Estatuto Tributario reconoce ese tipo de atribuciones como expresiones de las facultades de fiscalización e investigación en cabeza de la DIAN. Por otra parte, no sobra recordar que la citada autoridad también ejerce atribuciones de policía judicial, como lo disponen los Decretos 4048 de 2008 y 1321 de 2011. Sobre este último tema se ha pronunciado la Corte, entre otras, en la Sentencia C-404 de 2003.
[182] Ley 1581 de 2012, art. 4.
[183] En este sentido, por ejemplo, el artículo 746-2 del Estatuto Tributario dispone que: "Cuando en virtud del cumplimiento de un convenio de intercambio de información para efectos de control tributario y financiero, se requiera la obtención de pruebas por parte de la Administración Tributaria colombiana, se podrá permitir en su práctica, la presencia de funcionarios del Estado solicitante, o de terceros, así como la formulación, a través de la Autoridad Tributaria Colombiana, de las preguntas que los mismos requieran".
[184] http://blogs.lse.ac.uk/africaatlse/2014/03/07/tax-evasion-the-main-cause-of-global-poverty/
[185] En el mismo sentido, el artículo 693 del Estatuto Tributario señala que: "Las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalados en el artículo 583". Por su parte, el artículo 693-1 establece que: "Por solicitud directa de los gobiernos extranjeros y sus agencias y con base en acuerdos de reciprocidad, se podrá suministrar información tributaria en el caso en que se requiera para fines de control fiscal o para obrar en procesos fiscales o penales. // En tal evento, deberá exigirse al gobierno o agencia solicitante, tanto el compromiso expreso de su utilización exclusiva para los fines objeto del requerimiento de información, así como la obligación de garantizar la debida protección a la reserva que ampara la información suministrada".
[186] Véase, al respecto, el acápite 5.4.2.3.
[187] Sobre la materia también se pueden consultar las Sentencias C-280 de 2004, C-557 de 2004 y C-944 de 2008, así como el Auto 288 de 2010.
[188] Sentencias C-363 de 2000, C-1258 de 2000, C-303 de 2001,
[189] Auto 288 de 2010.
[190] La norma en cita dispone que: "Artículo 2°. Principios e interpretación del reglamento. (...) 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones".
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"Normograma del Ministerio de Relaciones Exteriores"
ISSN [2256-1633 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.869 - 4 de septiembre de 2024)
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